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福建省人民政府关于颁发《福建省(医疗事故处理办法)实施细则》成立福建省医疗事故技术鉴定委员会的通知

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 07:57:54  浏览:9312   来源:法律资料网
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福建省人民政府关于颁发《福建省(医疗事故处理办法)实施细则》成立福建省医疗事故技术鉴定委员会的通知

福建省政府


福建省人民政府关于颁发《福建省(医疗事故处理办法)实施细则》成立福建省医疗事故技术鉴定委员会的通知
福建省政府



根据国务院发布的《医疗事故处理办法》(国发〔1987〕63号文),特制订《福建省(医疗事故处理办法)实施细则》,并成立福建省医疗事故技术鉴定委员会(组成人员名单附后)。现将实施细则颁发给你们,请遵照执行。
省和各级卫生主管部门以及医疗卫生单位,要本着对人民群众的身体健康高度负责的精神,与有关部门配合妥善处理医疗事故,积极采取措施,加强管理和检查监督,预防和减少医疗事故发生。对已发生的事故,要认真鉴定正确处理,既要保障病员和医务人员的合法权益,又要维护医
院工作秩序和社会安定。对实施细则的执行情况和有关问题,请各地报省卫生厅。

福建省《医疗事故处理办法》实施细则

第一章 总 则
第一条 根据国务院发布的《医疗事故处理办法》第二十七条规定,为了正确处理医疗事故,保障病员和医务人员的合法权益,维护医疗单位的工作秩序,结合我省情况,特制定本细则。
第二条 本细则适用于全省各级各类医院(包括企业厂矿或高等院校医院、部队医院对地方开放部分)、疗养院、防治院(所)、妇幼保健院(所、站)、门诊部;乡(镇)、街道卫生院、医务所(室)、保健站、村卫生所(室)以及个体开业医务人员。
第三条 本细则所称的医疗事故,是指在诊疗护理工作中,因医务人员诊疗护理过失,直接造成病员死亡、残废、组织器官损伤导致功能障碍的。
第四条 在诊疗护理工作中,有下列情形之一的,不属于医疗事故:
(一)虽有诊疗护理错误,但未造成病员死亡、残废、功能障碍的;
(二)医务人员按工作制度,操作规程检查治疗,仍发生以下难以预料和防范的意外,造成不良后果的。
1、在诊疗过程中,医务人员按规定作了检查治疗,仍发生意外变化的;
2、药物过敏试验为正常的或卫生行政部门(包括药品使用说明书等)尚未规定需做药物过敏试验的药物所引起的过敏反应的;
3、按操作规程进行的肝、肾、心包、脊髓腔、脑室穿刺及心导管、内窥镜等检查时所发生的意外情况的;
4、在诊疗工作中应用新技术、新疗法、新药物之前执行了请示报告制度,向病员家属说明了情况,征得家属签字同意并作了充分的技术准备,仍发生意外的;
5、使用前经检查的医疗器械在操作中突然发生非人为的难以避免的故障或临时停电等意外的。
(三)由于病情或病员体质特殊,而发生难以预料和防范的不良后果的。包括猝死、栓塞、心跳骤停、内脏血管自发破裂、自杀等。
(四)发生以下难以避免的并发症。
1、在药物(包括生物制品)正常剂量的治疗中发生的毒副反应;
2、手术中按操作规程进行,而术后发生肠粘连、出血、破溃、继发性感染等;

3、手术过程中,因手术部位严重粘连、解剖畸形、肿瘤浸润等原因而损伤周围组织或脏器出血的;
4、肝叶大部分切除后发生的出血、胆漏、肝昏迷等。
(五)以病员及其家属不遵守医院规章制度,不执行医务人员嘱咐或拒绝检查治疗等不配合诊治为主要原因而造成的。
第五条 医疗单位和卫生行政部门对发生的医疗事故或可能是医疗事故的事件(以下简称医疗事故或事件),必须坚持实事求是的科学态度,及时、认真地做好调查研究和分析鉴定工作,做到事实清楚,定性准确、责任明确,处理得当。
病员、家属及其所在单位和有关部门应当与医疗单位和卫生行政部门合作,共同做好医疗事故的善后处理工作。

第二章 医疗事故的类别和等级
第六条 医疗事故分责任事故和技术事故。
责任事故是指医务人员因违反规章制度、诊疗护理常规等失职行为为主要原因所致的事故。例如:
1、对急、危、重病员片面强调制度,手续和规定,不负责任地转院、转科或不采取尽职的急救措施,以致贻误、丧失抢救时机的;
2、在诊疗护理工作中,擅离职守,工作失职,以致贻误诊治和抢救时机的;
3、在诊治工作中,明知病情复杂、疑难,而不请示或不执行上级医师指导,擅自盲目处理的;上级医师对下级医师的请示草率行事或不及时处理的;
4、手术治疗中,开错病员、开错部位、摘错器官;违反手术制度,较复杂手术术前不讨论,又缺乏必要的准备而贸然进行手术和术中不按解剖程序及技术操作规程,导致损伤重要器官、血管、神经,经采取补救措施无效和将器械、纱布遗留体内需重新施行手术的;
5、护理与治疗工作中,不执行查对制度,或查对错误,不按规定交接班,不遵医嘱或违反制度和操作规程的;
6、麻醉过程中违反操作规程,擅离职守,用错麻醉药或用药过量的;
7、助产工作中,对产妇不严密观察产程进展,违反操作常规或不进行产后观察和出现危急病情不及时组织抢救的;
8、各种检查治疗工作中,包括检验、病理、理疗、放射、同位素等其他非临床部门,发生漏报、错报检查结果;配血(鉴定血型、血交叉、发血)、拍片、插管发生错误及放射治疗过量,窥镜检查违反操作规程,损伤组织器官等;
9、用药过程中,违反药物禁忌或药物过敏试验等使用规定的;
10、药剂工作中,配错处方、发错药、写错用法、搞错剂量、贴错标签;或违反配伍禁忌,毒、限、剧药无明显标签;或制剂含量错误,制剂不纯,消毒不严;或采购不合格或失效药给病员使用,以及其他违反操作规程的;
11、不认真执行消毒、隔离制度,供应的器械、敷料、药品等物品器材不符合要求造成严重感染的;
12、医院管理工作人员,包括后勤及其他有关人员工作失职,不履行职责,借故推诿,不积极领导、组织、配合医疗护理工作,拖延时间直接造成严重后果的。
医疗技术事故是指医务人员因技术过失所致的医疗事故。技术过失是指因专业技术水平和经验限制为主要原因导致诊疗护理失误所致的事故。
由于责任和技术两种原因共同造成的医疗事故,应依据主要原因确定事故的性质。
第七条 根据给病员直接造成损害的程度,医疗事故分成三级:
一级医疗事故:造成病员死亡的;
二级医疗事故:造成病员严重残废或者严重功能障碍的;
三级医疗事故:造成病员残废或者功能障碍的。
医疗事故等级的医学鉴定标准,按卫生部制定的《医疗事故分级标准》执行。

第三章 医疗事故的处理程序
第八条 凡发生医疗事故或事件,当事的医务人员应立即向本科室负责人报告,科室负责人应随即向本单位主管领导报告。个体开业医务人员应立即向当地卫生行政部门报告。
病员及其家属认为是医疗事故或事件的可向医疗单位提出查处要求。
第九条 发生医疗事故或事件的医疗单位,应立即将病员的病历及各种原始资料指派专人妥善保管,直至定性结案为止。严禁涂改、伪造、隐匿、销毁。受托的医疗事故鉴定委员会和受诉的法院、检察院需要查阅原件时,凭介绍信经医院院长签字予以就地调阅,其他任何组织和个人不
准调阅、复制、抄录。
在医疗事故或事件发生之前,上级医师正常修改病历及抢救危重病员的追朔补记均不属涂改、伪造病历。但其原始字迹应能够辨认,并签署姓名和日期。
因输液、输血、注射、服药等引起不良后果的,要对现场实物封存至整个处理工作结束,以备检验。
第十条 医疗单位对发生的医疗事故或事件,应立即进行调查、处理,并按规定时间和管理办法报告当地卫生行政部门。具体上报时间和管理办法由省卫生厅制定。

个体开业的医务人员发生的医疗事故或事件,应当由县(市、区)卫生行政部门组织调查处理。
非卫生行政主管部门批准“行医”者的事故,不属于本《细则》所规定的范围。
第十一条 凡发生医疗事故或事件,临床诊断不能明确死亡原因或对死亡原因有争议的,为查明原因,必须进行尸体检验,但尸检需经死者家属同意。医疗单位、个体开业医务人员和死者家属都可主动提出尸检要求。
尸检由省卫生厅指定的福建医学院病理解剖教研室和经省卫生厅或各地(市)卫生局审核批准的医院进行。必要时可请当地法医参加。尸检夏秋季节不得超过二十四小时,冬春季节不得超过四十八小时。医疗单位或病员家属拒绝拖延尸检超过上述规定时间,影响对死因的判定的,由拒
绝或拖延的一方负责。
尸体检验费一般由医疗单位支付。检验尸体的运送费和保管费的支付以鉴定结论而定,若鉴定结论为医疗事故的,由医疗单位支付,否则由死者家属或所在单位支付。
尸检的收费标准:按三周岁以下的每具四十元,超过三周岁的每具七十元。
第十二条 病员及其家属和医疗单位或当事医务人员对医疗事故或事件的确认和处理有争议时,可提请当地的医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定,由卫生行政部门处理。


对医疗事故技术鉴定委员会所作的结论或对卫生行政部门所作的处理不服的,病员及其家属和医疗单位或当事医务人员均可在接到鉴定结论或处理通知书之日起十五天内向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定或向上一级卫生行政部门申请复议。也可以直接向当地人民法院起诉


第四章 医疗事故的鉴定
第十三条 省、地(市)、县(市、区)分别成立同级医疗事故技术鉴定委员会(以下简称鉴定委员会)。县和县以上医疗单位可成立医疗事故鉴定小组。
医疗事故技术鉴定委员会和医疗事故鉴定小组应由有临床经验、有权威、坚持原则、作风正派的主治医师、主管药(护、技)师以上医务人员和有一定业务水平及管理水平的卫生行政管理干部若干人组成。省级鉴定委员会由主任、副主任和秘书、以及内、外、儿、妇、五官、中医等学
科专业鉴定组组成;地(市)级鉴定委员会由九至十五人组成;县(市、区)级鉴定委员会由七至十一人组成;医疗单位的鉴定小组人数由单位自定。根据需要可临时邀请有关学科专业人员参加鉴定。省级鉴定委员会可请省高级人民法院指派一至二名法医参加。
鉴定委员会人选,由同级卫生行政部门提名,报请同级人民政府批准。经批准后的地(市)、县(市、区)鉴定委员会应报上一级卫生行政部门备案。各级鉴定委员会成员不宜兼任。医疗单位的鉴定小组由隶属的卫生行政部门批准。
第十四条 各级鉴定委员会在同级卫生行政部门领导下负责本地区医疗单位的医疗事故或事件的技术鉴定工作。地(市)、县(市、区)鉴定委员会的鉴定,在没有争议的情况下,是处理医疗事故的依据。省级鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。
中国人民解放军驻闽三军和武装警察部队所属向地方开放的医院,诊治地方病员发生的医疗事故或事件,由该医疗单位的上级主管部门负责处理。对处理结果有争议时,可提请当地同级鉴定委员会进行鉴定。
第十五条 凡发生医疗事故或事件,本医疗单位的鉴定小组应及时认真地向当事医务人员、病员或病员家属及其他有关人员调查情况。查清事实真相,认真分析原因,明确事故性质,作出正确判断,并提出书面处理意见。对有争议或难以作出明确结论的,应及时上报卫生行政部门,提
请鉴定委员会进行技术鉴定。个体开业医务人员发生医疗事故或事件,应报请县(市、区)医疗事故鉴定委员会进行鉴定。
医疗事故或事件的技术鉴定由同级卫生行政部门办理接受和答复手续。申请技术鉴定时,申请人或申请单位必须填写申请书,并办理有关手续。申请鉴定均应逐级进行,不得越级。
第十六条 鉴定委员会接到同级卫生行政部门、司法部门委托和医疗单位或病员及家属提出医疗事故(事件)进行技术鉴定的申请后,应当做好调查研究,认真审阅有关资料(包括病历、X光片、各种检查报告、发生事故(事件)医疗单位的调查报告及鉴定意见、病员及病员家属的书
面申请材料等),广泛听取各方面的意见。如材料不全或情节不清,有权责成医疗单位补充材料或对有关事实情节进行复查。必要时,可要求有关单位或当事人到会陈述事实经过,回答询问和提供有关材料,然后慎重作出鉴定。
鉴定委员会作出鉴定的时间从接到申请书起,一般不超过三个月,特殊情况可适当延长。
第十七条 医疗事故鉴定会议由主任或副主任主持,参加鉴定的成员不得少于应参加人数的三分之二。需临时聘请参加鉴定的有关专业人员由鉴定委员会决定,并有表决权。
鉴定委员会在鉴定过程中,对是否属医疗事故,以及医疗事故的类别,等级判定意见难以一致时,不应匆忙作出结论,应进一步调查、观察、核实后,再作鉴定结论。仍有不同意见时,可由参加鉴定的成员表决,以到会人数的半数以上的意见为鉴定结论。鉴定结论由同级卫生行政部门
发出。各级鉴定委员会成员不负有解释的义务,不能擅自解释和泄露鉴定过程及情况。鉴定结论应以书面形式作出鉴定报告书,通知申请(委托)鉴定的单位、个人、医疗单位和上级卫生行政部门及有关单位。
医疗事故鉴定应详细记录或录音,以备存查。
第十八条 非鉴定委员会成员和未经鉴定委员会邀请的其他人员,不得参加鉴定工作。鉴定委员会成员中是医疗事故或事件的当事人,或者与医疗事故或事件有利害关系,应当回避。回避权由同级卫生行政主管部门审定。
第十九条 任何单位或个人不得干扰鉴定委员会的工作,不得对鉴定委员会成员进行威胁,利诱、辱骂、殴打。违者,应依法处理。
第二十条 鉴定可以收取鉴定费。县(市、区)鉴定委员会每件收费一百五十元,地(市)鉴定委员会每件收费二百元,省鉴定委员会每件收费三百元。鉴定费由医疗单位和病员及其家属双方均按上述规定预付;经鉴定属于医疗事故的,由医疗单位或个体开业医务人员支付;不属于医
疗事故的,鉴定费由提出鉴定的一方负担。
第二十一条 凡涉及两个以上医疗单位的医疗事故应由病员及其家属申诉或病员最终诊疗的医疗单位负责承办,有关医疗单位应主动协助鉴定和善后处理。

第五章 医疗事故的处理
第二十二条 确定为医疗事故的,可根据事故等级、情节和病员的情况,参照《医疗事故分级标准》,给予一次性经济补偿。其补偿标准:
一级医疗事故:死者生前系家庭主要劳动力(需有乡、街道人民政府的证明),或产妇死亡留有活婴的,最高不超过三千元;死者生前系家庭非主要劳动力,最高不超过二千五百元;死者系未参加工作的青少年、儿童及六十岁以上的老年人(含六十岁)最高不超过二千元;死者系不满
三周岁最高不超过一千元。
二级医疗事故:评为甲等的最高不超过二千五百元;评为乙等的最高不超过一千五百元。
三级医疗事故:评为甲等的最高不超过一千元;评为乙等的最高不超过六百元。

个体开业医务人员,乡村医生及合格的卫生员发生医疗事故参照上述标准执行。

集体所有制医疗单位发生医疗事故参照上述事故级别的补偿标准减半执行。
第二十三条 医疗事故补偿费,由医疗单位支付给病员或其家属。病员或其家属所在单位不得因给予了医疗事故补偿费而削减病员或其家属依法应该享受的福利待遇和生活补贴。
第二十四条 医疗事故的补偿费的支出,医疗单位在“其他费用”项目中增列“处理医疗事故补助费”一节科目。村办卫生所(室)造成的医疗事故的补偿费,由村集体经济负担;个体开业医务人员造成的医疗事故的补偿费,由开业医务人员本人负担。
第二十五条 病员由于医疗事故所增加的医疗费用,由医疗单位支付。
在医疗事故发生前的医疗费用,医疗事故发生后与抢救或补救措施无直接关系的医疗费用,以及自通知病员(包括产妇遗留的活婴)出院日期起的住院费用,由病员、家属或其所在单位支付。
病员在医疗单位死亡后,尸体应一律立即移放太平间。死者尸体存放医院太平间的时间,夏秋季节不得超过二天,冬春季节不得超过三天。逾期不处理的,经当地卫生行政部门批准,并报公安部门备案,医疗单位有权决定送火葬场,火化后的骨灰应通知家属领回。尸体送往火化处理的
一切费用,由死者家属或所在单位负担。
第二十六条 因医疗事故致残的病员,不需要继续住院治疗的,产妇死亡留有活婴的,自接到出院通知一周之内,其家属或所在单位,应及时办理出院手续。对无理纠缠、拒不出院,经劝说无效者,医疗单位有权按出院处理;活婴可按弃婴处理;对无依无靠,无家可归的,由当地政府
和有关部门负责处理。
第二十七条 医疗单位不负责病员或其家属的迁移户口、调配房屋和工作安置,也不负责遗属抚养费。
第二十八条 医疗单位的财产和工作秩序、工作人员的人身安全、民主权利和工作权利受法律保护,任何人不得以任何借口损坏公物、殴打辱骂医务人员、聚众闹事,以及用其他方式扰乱医疗单位工作秩序,违者由医疗单位所在地的公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》
的有关规定予以处罚;对情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 对造成医疗责任事故的直接责任者,医疗单位应当根据事故等级、情节轻重、本人态度和一贯表现,分别给予以下行政处分:
一级医疗事故:记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除;
二级医疗事故:记过、记大过、降级、降职、撤职;
三级医疗事故:警告、记过、记大过、降级、降职;
对工作一贯认真负责,偶尔发生医疗事故,并能认识错误,改进工作的责任事故的责任者,可从轻处分;对工作一贯不负责,事故情节严重,认识态度不好的责任事故的责任者,应从重处分。
第三十条 对造成医疗技术事故的直接责任者,医疗单位应责令其作出书面检查、吸取教训,本人能认识错误,改进工作的,一般可免予行政处分;对情节严重,坚持错误的,也应依照本办法第二十九条的规定,酌情给予行政处分。
第三十一条 个体开业医务人员所造成的医疗事故,由当地卫生行政部门根据事故等级、情节、本人态度,除责令其给病员或家属一次性经济补偿外,还可以处一年以内的停业或吊销其开业执照。
对未经所在医疗单位同意或认可,私自从事业余的有偿的诊疗护理活动发生医疗事故,其善后处理由本人负责。并由其所在医疗单位根据第二十九条规定酌情给予行政处分。
研究生、进修人员发生的医疗技术事故,一般由主管医师承担责任;如属责任事故,应由责任者负责;实习生发生的医疗事故,由带教老师负责。进修人员发生医疗事故应停止进修。接受进修学习单位应将事故情况整理成书面材料,提出处理意见,转交派出单位处理。研究生、进修人
员、实习生发生医疗事故所支付给病员或家属的补偿费,由接受单位负责。
第三十二条 发生医疗事故或事件后,丢失、涂改、隐匿、伪造、销毁病案和有关资料、情节较重的,对直接责任人员追究其行政责任;情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
对在医疗事故处理中,有意拖延、阻挠、包庇、弄虚作假等行为的医疗单位的有关负责人和其他人员,应给以行政处分。
第三十三条 医务人员由于极端不负责任,致使病员死亡,情节恶劣已构成犯罪的,对直接责任人员由司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 对积极采取有效措施避免和挽回医疗事故的医务人员,可由医疗单位根据实际情况,给予适当的奖励。

第六章 附 则
第三十五条 本《细则》由省卫生厅负责解释。
第三十六条 本《细则》自公布之日起执行。凡在本《细则》公布之日前,已处理结案的医疗事故或事件,不再重新处理。

福建省医疗事故技术鉴定委员会组成人员名单

主 任 殷凤峙 (福建医学院教授、主任医师)
副 主 任 富德馨 (协和医院内科主任医师)
沈云英 (福建医学院病理科教授)
叶孝礼 (省立医院儿科主任医师、教授)
夏美琼 (省妇幼保健院妇产科主任医师、
教授)
俞长荣 (福建中医学院教授、主任医师)
滕学武 (省卫生厅医政处处长)
委员会办公室主任 滕学武 (兼)
办公室副主任 游昌盛 (省卫生厅医政处副处长)
秘 书 陈敬波 (省卫生厅医政处干部、医师)
卢荣星 (省卫生厅医政处干部、医师)
法 医 叶■华 (省高级人民法院法医室)
姚阿柱 (省高级人民法院法医室)
专 科 鉴 定 组
一、内科组(19人)
富德馨 (协和医院内科主任医师)(组长)
胡锡衷 (省立医院内科主任医师、教授)(副组长)
潘秀珍 (省立医院内科主任医师、教授)(副组长)
慕容慎行 (福建医学院附属第一医院神经科主任医师、副教
授)(副组长)
陈锡谋 (协和医院内科主任医师、教授)
吕联煌 (协和医院内科主任医师、教授)
倪达人 (福建医学院附属第一医院内科主任医师、副教授)
张英斌 (南京军区福州总医院内科主任医师)
周其林 (省立医院内科主任医师、教授)
周立斋 (省立医院放射科主任医师)
谢修明 (协和医院放射科主任医师、副教授)
张■珍 (协和医院内科主任医师、副教授)
林丽香 (省立医院内科主任医师、副教授)
周秀珍 (省立医院神经科主任医师、副教授)
叶德富 (福建医学院附属第一医院内科副主任医师、副教
授)
郭允赓 (福建中医学院附属人民医院内科主任医师、副教
授)
徐美生 (省立医院检验科副主任技师)
张瑾瑜 (省肿瘤医院副主任护师)
林礼务 (协和医院内科主任医师、副教授)(秘书)
二、外科组(19人)
殷凤峙 (福建医学院教授、主任医师)(组长)
魏北有 (省立医院外科主任医师)(副组长)
黄克清 (省立医院神经外科主任医师、副教授)(副组长)
苏壁泓 (省肿瘤医院外科主任医师、副教授)(副组长)
魏维山 (协和医院泌尿外科主任医师、教授)(副组长)
李温仁 (省立医院外科主任医师、教授)
陈国熙 (福建医学院教授)
沈云英 (福建医学院病理科教授)
许东坡 (福建医学院附属第一医院外科主任医师、副教授)
童国■ (省立医院外科主任医师)
郑锡康 (南京军区福州总医院外科主任医师、副教授)
陈锦峰 (福建医学院附属第一医院外科主任医师、副教授)
陈本缘 (省立医院麻醉科主任医师、副教授)
杨锡馨 (福建医学院附属第一医院麻醉科主任医师、副教
授)
吴天中 (福建医学院附属第一医院骨科主任医师、副教
授)
陈梓甫 (省立医院泌尿外科主任医师、副教授)
林 谦 (省立医院骨科主任医师)
王慧荣 (省立医院副主任护师)
程长铭 (省立医院外科副主任医师)(秘书)
三、儿科组(7人)
叶孝礼 (省立医院儿科主任医师、教授)(组长)
罗孝平 (省妇幼保健院主任医师、副教授)(副组长)
林惠琛 (协和医院儿科主任医师)(副组长)
游开绍 (福建医学院附属第一医院儿科主任医师、副教授)
曹以轩 (省立医院儿科主任医师、副教授)
林曰铣 (福建医学院附属第一医院儿科主任医师、副教
授)
王永宽 (省妇幼保健院副主任医师)(秘书)
四、妇产科组(7人)
夏美琼 (省妇幼保健院妇产科主任医师、教授)(组长)
王玉清 (协和医院妇产科主任医师、教授)(副组长)
陈文桢 (省妇幼保健院妇产科主任医师、教授)(副组
长)
徐朗澄 (省立医院妇产科主任医师、副教授)
马炎辉 (福建医学院附属第一医院妇产科主任医师、副教
授)
林浩然 (省立医院妇产科主任医师)
吴维瑜 (省妇幼保健院妇产科主任医师)(秘书)
五、五官科组(7人)
王东曦 (省立医院耳鼻喉科主任医师、教授)(组长)
许光义 (协和医院耳鼻喉科主任医师、教授)(副组长)
陈 辉 (省立医院眼科主任医师、副教授)(副组长)
沈 斌 (福建医学院附属第一医院眼科主任医师、副教授)
易自翔 (福建医学院附属第一医院耳鼻喉科主任医师、教
授)
杨子璇 (省立医院口腔科主任医师)
张琨生 (省立医院耳鼻喉科主任医师、副教授)(秘书)
六、中医科组(7人)
俞长荣 (福建中医学院教授、主任医师)(组长)
林松波 (福建中医学院附属人民医院内科主任医师、副教
授)(副组长)
林求诚 (省中医研究所研究员)
王耀华 (福建中医学院副教授、主任医师)
李学耕 (福建中医学院教授)
赵竟成 (福建中医学院附属人民医院主任医师)
林朗晖 (省立医院中医科主任医师)(秘书)
省医疗事故技术鉴定委员会日常工作由省卫生厅负责。



1989年5月10日
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关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知

全国妇联、教育部等


中共中央组织部
全 国 妇 联
教 育 部
公 安 部 文 件
民 政 部
卫 生 部
共青团中央

妇字〔2007〕34号


关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知

各省、自治区、直辖市党委组织部、妇联、教育厅(教委)、公安厅(局)、民政厅(局)、卫生厅(局)、团委,新疆生产建设兵团党委组织部、妇联、教育局、公安局、民政局、卫生局、团委:
党中央、国务院高度重视农村留守流动儿童的健康成长,多次作出重要指示,强调要密切关注农村留守儿童等特殊儿童群体的权益保护,进一步加强部门协作,采取切实措施,为农村留守流动儿童创造健康成长的良好环境。为贯彻落实中央指示精神,进一步发挥各级党组织、政府部门及群团组织在推动农村留守流动儿童工作中的积极作用,促进农村留守流动儿童问题的有效解决,特做如下通知。
一、充分认识做好农村留守流动儿童工作的重要性
农村留守流动儿童是我国经济社会转型期出现并将长期存在的社会群体,是最需要关注的特殊儿童群体之一。他们的健康成长,关系着儿童整体素质的提高,关系着广大家庭、广大农民群众的切身利益,关系着新农村建设和社会的和谐与稳定。各级党组织、政府部门和群团组织一定要站在全局和战略的高度,充分认识解决农村留守流动儿童问题的重要性和紧迫性,增强责任感和使命感,把贯彻落实中央指示精神,积极开展关爱农村留守流动儿童工作作为一项义不容辞的重要任务,切实摆上议程,加强领导,采取举措,密切协作,抓出实效。
二、认真做好农村留守流动儿童的教育管理工作
各地教育行政部门要按照《义务教育法》的要求,尽快制定保障农村留守流动儿童平等接受义务教育的法规、政策。农民工输入地要坚持以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育,降低入学门槛,简化入学手续,收费与当地学生平等对待,不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用,保证他们进入城市后能够尽快入学接受义务教育。要建立农民工子女义务教育经费保障机制,将农民工子女教育经费全面纳入公共财政保障范围,按照学校实际在校人数拨付公用经费。要加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设,将中小学校新建和布局调整工作与接纳农民工子女就学统筹考虑,协调发展。农民工输出地教育行政部门要积极配合当地政府,建立教育、公安、司法、妇联等有关部门分工协作的教育管护工作机制。要结合“农村寄宿制学校建设工程”和“中西部农村初中改造工程”的实施,加强寄宿制学校建设,优先满足留守儿童的寄宿学习需求,并努力为他们提供良好的学习、生活和监护条件。在核实教师编制和核拨教育经费时,要对接收留守儿童较多的学校给予倾斜。要建立留守儿童动态监测机制和档案库,及时掌握、分析留守儿童的学习、生活情况。鼓励学校组织教师、学生与留守儿童建立帮扶制度,特别要重点帮扶思想品德有偏差、心理素质有异常、学习生活有困难的留守儿童。要根据农村留守儿童实际,开发有关校本课程,加强自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。
三、着力加强农村留守流动儿童的户籍管理与权益保护
各级公安部门要把加强对农村留守流动儿童的管理与保护纳入自身的工作职责,在总结实践经验的基础上,积极推进户籍制度改革,建立和完善优秀农民工及其配偶、子女的落户政策。要完善暂住户口登记,探索建立居住证制度,逐步实现居住证持有人在子女接受义务教育等方面与当地常住户口居民享有同等待遇。要充分发挥社区和驻村民警密切联系群众的工作优势,及时摸清辖区留守流动儿童底数,为有关部门开展义务教育、卫生保健、社会救助等方面的服务提供依据。要加大综合整治力度,积极预防和严厉打击侵害农村留守流动儿童合法权益的违法犯罪活动。要配合有关部门做好宣传教育工作,强化对农村留守流动儿童的法制观念、安全防范知识等方面的教育和引导,切实提高他们的维权意识和能力。
四、积极完善农村留守流动儿童救助保障机制
各级民政部门要加强对农村留守流动儿童及其家庭困难状况的调查研究,出台相关政策,切实保障特殊困难农村留守流动儿童获得应有的社会救助。要充分发挥乡镇(街道)基层组织、村(居)民自治组织、民政助理员和社会热心人士的作用,加强对农村留守儿童特别是有过流浪经历的留守儿童的关爱和保护。要完善跟踪回访制度,及时发现并帮助农村留守流动儿童解决生活、学习上的困难。建立和实施农村最低生活保障制度,要将符合条件的留守儿童全部纳入低保范围,符合五保供养条件的留守儿童,要为其提供五保供养服务,符合当地规定的农村医疗救助条件的留守儿童,要对其及时进行医疗救助,有效解决困难农村留守儿童的看病难看病贵问题。要联合有关部门,在城乡社区建设和社区服务中,为农村留守流动儿童及其家庭提供有针对性的指导和服务。要加强流浪未成年人救助保护工作。对农村留守儿童,采取必要的预防、干预措施,防止其外出流浪。对已经外出流浪的农村儿童,民政部门要给予及时救助,并在查清其家庭情况后,联系其监护人,将其护送返乡。有条件的地方,救助保护机构要对其进行集中管理和教育。要根据需要进行跟踪回访,尽量帮助他们解决生活上的困难,防止其再度外出流浪。
五、逐步推进农村留守流动儿童医疗保健服务
各级卫生行政部门要把加强对农村留守流动儿童的医疗保健,改善农村留守流动儿童的健康状况,作为当前妇幼卫生工作的重点之一。要加强调研、及时掌握农村留守流动儿童的健康状况,有针对性地研究出台相关政策,为留守流动儿童提供生长发育监测、营养指导、计划免疫、儿童常见病诊疗等基本的卫生保健服务。要根据农村留守流动儿童的营养状况,制定干预措施,组织编印科学实用、通俗易懂的宣传材料,开展儿童营养、喂养知识及常见疾病的预防等健康教育和咨询指导, 通过提高父母和抚养人相关知识水平,降低营养不良发生率和营养不良性疾病发病率,改善留守流动儿童健康状况。要抓住全面推进新型农村合作医疗的有利契机,确保农村留守流动儿童享有应有的基本医疗服务。
六、不断加大对农村留守流动儿童的关爱支持力度
各级妇联、共青团、少先队组织要增强政治责任感,充分发挥自身优势,积极开展关爱农村留守流动儿童行动,特别是妇联组织要切实担负起牵头农村留守流动儿童工作的重要责任,做好共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童大行动的组织、协调和推进工作。要加强对农村留守流动儿童问题的调查研究和政策研究,为国家立法和出台相关政策提供科学依据。要以新修订的《未成年人保护法》的颁布实施为契机,加大宣传倡导力度,营造有利于留守流动儿童健康成长的良好氛围。要广泛动员社会各界,积极开展“代理妈妈”、“手拉手关爱留守儿童”、“留守小队”等关爱活动,加快“爱心之家”、“留守儿童托管中心”建设,推动构建留守儿童教育监护网络,逐步建立关爱留守流动儿童的长效机制。要进一步巩固发展各级各类家长学校,为农村留守流动儿童父母及监护人提供及时有效的指导与服务。继续推进儿童公益事业,多为农村留守流动儿童办实事办好事。要充分发挥各地法律援助服务机构的作用,切实维护农村留守流动儿童合法权益。
七、努力形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力
农村留守流动儿童工作是一项重要的社会系统工程,需要发挥各方优势,做到资源共享、优势互补、协调配合、共同推进。各地、各有关部门要按照中央关于加强农村留守流动儿童工作的总体要求,针对农村留守流动儿童的突出问题,从各自职能出发,找准工作切入点,制定并落实相关规划,加大人、财、物投入,求真务实,扎实推进,把农村留守流动儿童工作切实落到实处。要进一步发挥有关协调机构和专题工作组的作用,加强各部门之间的信息沟通、资源整合和工作配合,形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力。要推动建立农村留守流动儿童工作督查、评估和激励机制,注重总结推广基层创造的新鲜经验,及时表彰做出突出贡献的先进单位和个人,发挥先进典型的示范带动作用,凝聚全社会力量,共同为促进农村留守流动儿童的全面健康成长多做贡献。
八、切实加强党对做好农村留守流动儿童工作的领导
各级党组织要高度重视并切实加强对做好农村留守流动儿童工作的领导,积极支持各级政府及有关部门,研究出台相关法规和政策,建立健全监测机制和监护网络。要依托妇联、共青团、少先队等群众组织,积极开展关爱农村留守流动儿童行动,加大社会宣传力度,营造有利于儿童成长的社会环境。要注意发挥基层党组织和广大党员在推进做好农村留守流动儿童工作中的积极作用。要把做好农村留守流动儿童工作作为巩固先进性教育活动成果,深化党组织和党员联系服务群众的重要渠道,把帮助解决农村留守流动儿童问题作为党组织帮助流动党员解决实际问题的重要措施,作为党员承诺、设岗定责的重要内容。农村基层组织活动场所要注意增加适应农村留守流动儿童需要的服务项目。农村党员干部现代远程教育节目,也要注意增加农村留守流动儿童喜闻乐见的内容。要广泛动员广大党员热情关心帮助农村留守流动儿童,与他们“手拉手”、结“对子”,为农村留守流动儿童办实事、献爱心。要把农村留守流动儿童工作成效作为考核基层党组织的一项重要内容,加强督查,总结经验,切实配合各有关部门把农村留守流动儿童工作做得扎扎实实,富有成效,为实现全面建设小康社会、加快构建社会主义和谐社会提供坚强的组织保证。





中 共 中 央 组 织 部 全 国 妇 联



教 育 部 公 安 部









民 政 部 卫 生 部




共 青 团 中 央

2007年7月20日


检察机关领导体制改革论纲

卢均晓*


【内容提要】当前检察机关实行双重领导体制,是拨乱反正后计划经济时代的产物,随着社会主义市场经济的发展,利益分配逐渐市场化、区域化、多元化,双重领导体制引发了检察权地方化、行政化、宽泛化等弊端,不能适应检察机关维护国家法制统一的职能需要,影响了社会公平正义的实现。解决这一问题,必须在我国现有的宪政体制下,推行检察机关领导体制改革,加强检察机关上下级领导关系,逐步实现中国特色的检察一体化。
【关 键 词】检察 领导体制 双重领导 垂直领导 检察一体化

党的十六大报告明确提出:社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。 我国检察机关是国家的法律监督机关,担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制,检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素,影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制,加强检察机关上下级领导关系,逐步实现中国特色检察一体化,无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。
一、检察机关现行领导体制概述
我国《宪法》第一百三十二条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第一百三十三条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》也有类似规定。 这些规定表明,我国检察机关实行双重领导体制,即:各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导,同时又要接受地方的领导。
目前,检察机关接受上级院的领导,主要体现在业务方面,其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题,宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外,并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和 “人民检察院依照法律规定,独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识,在实际运作中,地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面:一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构,对检察机关进行领导,讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定,必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委,负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作,对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核,听取检察机关有关工作汇报,协调编制、基建、经费、装备等重大问题,对检察机关实行全方位的领导。此外,地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合,以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标,党委管纱帽,政府管钱包,人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制的形成
新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系,借鉴苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系,人民检察院应运而生。在不同的历史时期,检察机关主要采取了垂直领导和双重领导两种领导体制。
(一)建国初期的垂直领导体制。1949年10月,根据《中央人民政府组织法》的规定,中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定:“全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署之指挥。” 检察机关从建立之日即仿照苏联检察制度确立了垂直领导体制。
(二)为建立和完善地方检察署确立的双重领导体制。由于建国初期最高人民检察署一无所有,干部配备、资金投入、办公条件、工作经验等均需地方支持,垂直领导体系在当时不利于地方检察署的组建和完善。1951年《中央人民政府各级地方人民检察署组织通则》第六条规定:“(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导……。”将检察机关领导体制改为上级检察机关与地方人民政府委员会双重领导。
(三)新中国第一部宪法确立的垂直领导体制。从1953年开始,我国进入有计划的经济建设时期。为适应计划经济的需要,中央加强了集中领导。1954年《宪法》规定:地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的统一领导下,进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权,不受地方国家机关(包括地方权力机关——笔者注)的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
(四)无序领导与检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化,检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内,实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年,全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月,最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定:“检察机关的职权由公安机关行使。” 检察制度被完全破坏。
(五)恢复重建后短暂的一重监督、一重领导体制。1978年3月,第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。由于极左路线没有在短时间内得到根本肃清,1978年《宪法》没有采用1954年《宪法》规定的垂直领导体制,而是规定:“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作,上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。” 从而形成了地方领导、上级检察机关监督的体制,这一体制不符合检察工作的规律,很快被修正。
(六)现行双重领导体制。1979年3月《人民检察院组织法》规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 1982年《宪法》对现行双重领导体制予以了确认,并延续至今。 从某种意义上说,在计划经济时代,社会利益主要通过指令性和指导性计划来管理和调节,中央与地方、地方与地方利益具有高度统一性,采取垂直抑或双重领导体制对检察机关而言并没有太大的影响,甚至可以认为在社会资源匮乏的计划经济时代,双重领导体制减轻了中央财政负担,对检察机关的创建、重建和发展起到一定的积极作用。
三、检察机关现行领导体制的弊端
检察机关恢复重建26年来,随着改革开放和社会主义市场经济的发展,各级地方政府在服从中央统一领导的前提下,也产生了一些自身的经济利益,成为一个特殊的利益主体。 利益分配逐渐市场化、区域化、多元化,双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化,弊端开始逐步显现。
(一)以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下,检察机关按行政区划设置,领导干部由地方选任,检察干警来源于当地,人员编制由地方确定,经费来源由地方供给,当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候,难免会产生检察权地方化的问题,使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如,在查办职务犯罪中,许多地方形成了不成文“党内审批制度”,查办不同级别的领导,需要报请上级党委领导同意。再如,在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记,这样政府公安部门负责人可对两院进行领导,“一府两院”成为地方政府领导两院。我国台湾地区学者对行政权干预检察权有过尖锐的批判:“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限,唯有主动侦查的检察机关,才是对行政权之强大监督力量,一个习于不依法行政的政权,自会对检察权百般加以掌控,以防自己的不法事件成为侦查案件。”
(二)以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制,容易将检察机关混同于地方的党政部门,使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上,虽然检察官法将检察官分为四等十二级,但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务,便达不到相应的检察官等级;即使相同的检察官等级,如果职务不同,待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上,还体现为一种权利和荣耀,这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中,检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长,甚至检察长、检委会层层把关,检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重,造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物,也为地方干预检察权提供了便利。
(三)以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关,这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下,检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时,还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作,并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容,完不成任务就“一票否决”,对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。据了解,某基层检察院在巨额招商引资任务的压力下,专门设立了由3个人组成的“招商引资科”。检察权的宽泛化和功利化,牵扯了检察官大量的时间和精力,影响了检察官严肃公正的社会形象,影响了检察官查办职务犯罪等日常工作,影响了检察官专心致力法律知识的学习研究,阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
经济发展需要统一的市场,各类主体需要平等的保护,职务犯罪需要有效的打击,国家建设需要统一的法制,在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下,改革检察机关领导体制,加强检察机关上下级领导关系,实现中国特色的检察一体化,已经成为亟待解决的重要课题。
四、检察机关领导体制改革的原则
检察制度是宪政制度的重要组成部分,改革检察机关领导体制不能背离我国宪政的根本制度。在当前宪政体制下,加强检察机关上下级领导关系,逐步建立起中国特色的检察一体化工作机制,必须遵循以下原则。
(一) 坚持人大监督原则。我国宪政的核心是人民主权、依法治国与党的领导,并且以人民代表大会制度作为根本政治制度,这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下构架。 国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生,对人大负责,受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支,检察机关独立行使检察权,只能独立于行政机关、社会团体和个人,不能也不应独立于人大。但任何监督离开法律的支撑都是软弱的,同时任何监督离开法律的规制,其本身也就失去了监督。因此,一方面我们应坚持人大对检察机关的监督,另一方面人大监督也应遵循事后监督、被动监督、程序监督和集体监督的原则。
(二) 坚持党的领导原则。党是执政党,是社会主义建设事业的领导核心。加强检察机关上下级领导关系不是不要党的领导,而是通过加强党中央对检察机关的领导和检察机关内部党的领导,排除地方权力对国家检察权的影响。可以将地方检察院党组升格为党委,检察院党委不受地方党委领导,逐级受上级检察机关党委的领导;同时要坚持党中央对最高人民检察院党委的直接领导,上级院党委对下级院党委的领导,这样不仅有效防止地方保护主义对检察工作的干扰,使地方党委集中精力抓好地区的工作;而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委,得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
(三) 坚持客观公正原则。成文法系和中央集权国家的检察机关从设立之日起,就不是以单纯追诉机关的面目出现,检察机关的主要作用在于:一是废除纠问制度,将法官局限在消极被动的中立角色,保证裁判的客观性;二是以监督警察活动的合法性,摆脱警察国家的梦魇;三是监督国家法律的统一正确实施,使客观公正贯穿于诉讼活动的全过程,实现打击犯罪、维护人权的双重使命。“我不是上命下从的行政官,也不是独立自主的法官,我是处于两者之间,实现客观法旨并追求真实与正义的司法官署”。 我国大陆检察机关是专门的法律监督机关,相对于其他任何国家或地区的检察机关,承担着更为严格的客观公正义务。因此加强检察机关领导体制改革,必须从客观公正的价值起点出发。
(四) 检察一体化原则。检察一体化又称检察一体制(主义、原则),其基本特征就是“上命下从”,即检察机关通过上命下从和左右联动,在肯定检察官相对独立性的同时,作为命运共同体统一行使检察权。检察一体化体现了检察权行政属性的诉求,对排除地方权力和其他权力对检察工作的干预、提高检察效率、防止检察权滥用等方面起着积极的作用,因而肇始于大陆法系的检察一体化逐步发展成为世界性的检察组织原则。例如,英国检察机关长期没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系,具有分散性。但于1985年也建立了自成一体,相对独立的检察机构,全部检察官实行自上而下的负责制,最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。
(五) 检察官相对独立原则。检察权具有行政权与司法权的双重属性,它们在制度层面演化为检察一体与检察官相对独立的并存与冲突。《日本检察讲义》指出:“检察官是独任制机关,本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正,不受其它势力操纵,以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力,都是必不可少的。”因而加强检察机关上下级领导关系必须尊重检察官的相对独立,发挥检察官的主观能动性。首先,上级检察机关应依照法定程序和方式行使指令权。国际通行做法是:“主要是运用审查、劝告、承认的方法,行使指挥监督权”,以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” 其次,上级的指令权的内容要受到法定主义和客观公正义务的限制。最后,法律应当赋予检察官在一定条件下对抗上级指令权的途径。笔者倾向于赋予我国检察官要求上级行使事务承继和转移权的消极抗命权。
五、加强检察机关上下级领导关系的制度完善
“司法权的独立行使必须以司法机关和司法角色的独立性为前提,只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体的制度保障,司法独立也只是个空中楼阁。” 笔者认为,可以从以下五个方面入手,改革检察机关领导体制,加强检察机关上下级领导关系,促进中国特色检察一体化的最终实现。
(一) 完善检察机关上下级领导关系的宪法和法律依据。涉及检察机关领导体制的法律主要是《宪法》和《人民检察院组织法》,虽然当前这两部法律都对检察机关上下级领导关系进行了规定,但都过于原则,没有对上级检察机关领导下级检察机关的范围、权限、程序、方式、后果等进行规范,从而使检察机关上下级领导关系仅限于业务领导,在强势的地方领导之下,往往显得软弱无力。笔者认为,首先应当修订和完善《人民检察院组织法》,按照宪法的基本精神和原则,明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果,保证检察权的统一正确行使。
(二) 设立检察专区。
改变按照行政区划设置检察院,使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致,可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区,3—5个地市为一大区,每个大小检察专区设立一个检察院,其级别高于或者等于县市区级或地市级,实现法律监督“上管一级”。全国3910个检察院约23万检察人员,除最高人民检察院、32个省级检察院以及337个各级军事、铁路、派出检察院暂不考虑设立专区外,全国约可设立120个左右大检察专区和1000个左右小检察专区,平均每个大专区检察院约250人左右,每个小专区检察院约150人左右。 设立检察专区的优点有三:①有利于科学确定检察官员额,为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础。②有利于集中和调度智力、人力和技术资源,对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破。③更重要的是有效防止了地方权力对“中央检察权”的干预,使地方权力难以对专区检察院施加直接影响,为检察一体化奠定组织基础。
(三)实行省以下垂直领导。
列宁认为,“主张检察机关实行‘双重’领导,取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力,这就不仅在原则上是错误的,不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务,而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。” 由于我国仍处于社会主义初级阶段,地区经济发展尚不平衡,加之国家财力有限,实行检察机关从中央到地方的垂直领导是不现实的,在当前情况下可以先考虑省级以下实行“垂直领导”。
1、建立检察机关财政保障机制。“如果检察权的地位和检察机关对行政权力的过分依赖,这种司法资源的供给状态在相当程度上设置、体制等不独立,处处受制于行政机关和地方势力,就不可能公正无偏地履行法律监督职责,国家法律统一正确实施也就成为一句空话。” 为了确保检察机关一体化得以实现,许多国家都确立了检察机关的财政保障机制。英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。 笔者认为,应尽快建立“地方足额上缴,中央统筹预算,系统层层下拨”的财政保障体制,规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算,提交到全国人大常委会审议通过。经审查批准后的财政预算,由中央财政和地方财政全额划拨,将检察经费从地方财政剥离出来。
2、赋予检察机关相应的人事管理权。地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察,地方人大及其常委会选举任命,这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见,无法独立行使检察权。这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法,赋予检察机关相应的人事管理权,实现检察机关人事管理的一体化。首席大检察官应由全国人大进行选举和任免;大检察官应由首席大检察官提名,全国人大常委会任免;高级以下检察官可以由相应的省级人大或其常委会任免。省级以下设立大、小司法专区,地市、县级人大无权对专区检察长、检察官进行任免。大、小专区检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官或具备法定条件的人员中选出,由上级院检察长提名,层报相应的省级或者全国人大常委会任命。上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权。
(四)重新划分内设机构
笔者认为从实现检察一体化的角度,按职能构成和需要,将检察机关重新划分为五个部门,将更加有利于业务一体化和内部监督制约的实现。①职务犯罪检察署。将反贪污贿赂局和渎职侵权检察局合并成立职务犯罪检察署,具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。②诉讼监督署。负责刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督(主要指决定和出庭抗诉)和执行监督等。一方面将分散的刑事诉讼监督权进行集中,凸显法律监督职能,有利于对刑事诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督;另一方面将检察机关侦查、公诉等诉讼活动与诉讼监督活动更加彻底的进行分离,有利于检察机关内部监督制约机制的构建。③民事行政检察署。负责民事行政案件的提起公诉、支持公诉、审判监督、抗诉和执行监督等,有利于探索和拓展检察机关法律监督的范围和手段。④刑事公诉署。负责刑事案件的公诉、法庭程序监督和向诉讼监督署的提出抗诉申请等职能,类似于英美法系检察机构。⑤行政事务署。负责书记员管理、检察警察管理和法律政策研究、职务犯罪预防、行政装备、技术保障、纪检监察、人事管理、宣传教育等工作,保证检察队伍的先进性、纯洁性和可持续发展。由于职务犯罪侦查权具有明显的行政权属性,因此职务犯罪检察署的检察官,除明显违反合法性原则和客观公正义务外,不得拒绝执行上级指令和要求上级刑事职务移转权。诉讼监督署、民事行政检察署、刑事公诉署的职能明显具有司法权的属性,应赋予该署检察官较强的相对独立性,可允许其因法律认识之不同,自由行使消极抗命权。
(五)改革业务管理机制
业务管理机制层面的检察一体化,包括三层含义:①上命下从的指挥监督权。即仿效行政机关的“阶层式建构”,检察官服从检察长,下级检察机关服从上级检察机关的与职务有关的指示。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务,如有必要也可在辖区外执行职务,或者请求有司法管辖权的检察官代为进行诉讼活动。③职务继承与转移权。除非受到法律的特别限制,上级检察官有权亲自处理或者转交其他下属处理下属检察官承办的案件和事项;更换检察官时,离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动,不需要像法官更换时那样程序更新。 近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索,例如侦查指挥中心、侦查一体化、职业公诉人等等。可以预见,检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。这里笔者仅就业务管理机制中的某些原则性问题进行简要论述。
1、上下级检察机关的业务管理。①最高人民检察院的指令,地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级院的指令,下级院必须执行。指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出,不能直接对下级院检察官作出。上级院业务部门可以通过本院检察长,对下级院检察长发出指令,不能直接对下级院检察长、业务部门或者检察官发出指令。②最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级院可以撤销或者变更下级院的决定。③上级院在必要的时候,可以处理下级院管辖的案件;也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。④上级院的指令必须依法定程序以法定方式做出,下级院如有不同意见有权提出异议,如不被采纳,可以要求上级院行使事务承继和转移权,或者要求上级院检察长做出书面指示附卷,以明权责。
2、检察长与检察官的业务管理。废除以往层层审批的行政化办案模式,在尊重检察官独立办案的基础上,加强检察长对检察官的指挥监督。①应当建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制,要求检察官承担终极服从义务。②赋予检察官一定范围的自由裁量权,检察官裁量的范围就是检察长指令的范围,法定主义的领域就是检察长指令的禁区。③检察长认为必要,可以对检察官办理的个案进行指挥监督,但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。比如必须是拟进行第二次退查的案件和结伙、流窜等重大疑难复杂案件。④赋予检察官向检察长自由表达意见权,当检察官与检察长意见不一致时,可提出异议,如不被采纳,可以要求检察长行使事务承继和转移权,或者要求检察长做出书面指示附卷,以明权责。


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