行政执法部门执法责任制考核暂行办法

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中国 亚洲开发银行


中华人民共和国与亚洲开发银行贷款协定


（普通业务）（中国投资银行项目）
（签订日期１９８７年１１月９日 生效日期１９８８年２月９日）
　　中华人民共和国（以下简称“借款人”）与亚洲开发银行（以下简称“亚行”）于一九八七年十一月九日签订贷款协定。
　　鉴于：
　　（Ａ）借款人已向亚行提出用于本贷款协定第３．０１款中所述项目的贷款申请；
　　（Ｂ）本项目将由中国投资银行（以下简称“投资银行”）执行。借款人将本着这一目的，按亚行满意的条款和条件，把本协定所规定提供的贷款资金，发放给投资银行；
　　（Ｃ）根据上述条件，亚行已同意按本协定以及亚行与投资银行同日签订的项目协议书中所规定的条款和条件，从银行普通资金中向借款人提供一笔贷款；
　　双方达成协议如下：

　　第一条　贷款规则；定义
　　第１．０１款　１９８６年７月１日亚行颁布的《普通业务贷款规则》中的所有条款均适用于本贷款协定，应视同已全部载入本协定，具有同等效力；但受本贷款协定附件一中所列修正条款的制约。（以下把所修订过的《普通业务贷款规则》简称为“贷款规则”）
　　第１．０２款　贷款规则中已给予明确解释的一些术语，在贷款协定中无论何处使用时，除上下文另有要求者外，其词义均按贷款规则的定义解释；下列新增述语则具有以下词义：
　　（Ａ）“章程”系指一九八二年十二月四日经借款人的国务院批准的并可随时予以修改的《中国投资银行章程》；
　　（Ｂ）“投资银行”系指中国投资银行，它是按照章程而成立的一个国营企业；
　　（Ｃ）“中技公司”系指已建立的隶属于借款人的对外经济贸易部的中国技术进出口公司；
　　（Ｄ）“开发战略说明”系指在一九八六年七月经投资银行董事会批准并可随时予以修改的《中国投资银行开发战略说明》；
　　（Ｅ）“贷款办法”系指一九八三年四月二日经借款人的财政部批准并可随时予以修改的《中国投资银行贷款办法》；
　　（Ｆ）“业务方针说明”系指一九八六年七月经投资银行董事会批准并可随时予以修改的《中国投资银行业务方针说明》；
　　（Ｇ）“项目执行机构”系指在贷款规则所规定的目的与含义的范畴内，负责执行本项目的投资银行；
　　（Ｈ）“合格企业”系指投资银行拟对其发放或业已发放分贷款的一个企业；
　　（Ｉ）“合格项目”系指一个合格企业利用一部分贷款的资金而实施的一个特定开发项目；
　　（Ｊ）“分贷款”系指投资银行使用本贷款的资金已发放或拟发放给一个合格企业用于一个合格项目的贷款；
　　（Ｋ）“子公司”系指其大部分已发行的有股票权的股票或其他财产已为投资银行或由其一家或数家子公司所拥有或有效控制，或由投资银行与其一家或数家子公司所拥有或有效控制的任何一家公司；
　　（Ｌ）“附属贷款协议书”系指借款人与投资银行按照本贷款协定第３．０２款所签订的协议书；
　　（Ｍ）“补充规定”系指在一九八二年十月六日经投资银行董事会批准并可随时予以修改的《中国投资银行章程补充规定》；
　　（Ｎ）“人民币”系指借款人的货币。
　　第１．０３款　贷款规则第２．０１款（２７）中的“汇率风险总库制度”，系指银行的由其各个借款人的贷款分担汇率风险的制度。该制度详载于一九八三年一月一日颁布的《汇率风险总库制度施行规定》。

　　第二条　贷款
　　第２．０１款　亚行同意从其普通资金来源中，向借款人提供以各种货币计算、总额相当于壹亿美元（＄１００００００００）的贷款。
　　第２．０２款　借款人应根据贷款规则第３．０２款的规定向亚行交付利息。
　　第２．０３款　（ａ）借款人将每年按０．７５％的比率缴纳承诺费。自贷款协定签署之日的第六十天开始计收承诺费，承诺费的征收将根据贷款额计算（贷款额减去不断提取款额后剩下的部分），具体如下：在第一个十二个月中，对１５００００００美元征收；在第二个十二个月中，对４５００００００美元征收；在第三个十二个月中，对８５００００００元征收；之后，则对贷款全额征收。
　　（ｂ）如果发生取消贷款，首先从未征收承诺费的贷款额中减掉取消贷款额；如果取消贷款额超过未征收承诺费的贷款额，则从未征收承诺费的贷款额中减去超过的部分。
　　第２．０４款　如果根据贷款规则第５．０２款要求亚行承诺特别承付款项，则借款人应按百分之零点七五（０．７５％）的年率，对尚未提取的该特别承付款项的本金，向亚行按时交付费用。
　　第２．０５款　贷款的利息和其它收费应每半年交付一次，在每年的六月十五日和十二月十五日交付。
　　第２．０６款　（ａ）借款人应根据本贷款协定附录二所规定的分期还款时间表，偿还从本贷款帐户中已提取的贷款本金。
　　（ｂ）除非借款人和亚行另有协议，适用于每笔分贷款的该分期还款时间表应：（１）不超过十五年，包括不超过三年的宽限期在内，从按项目协议书第２．０２款（ａ）或（ｂ）段的规定而批准或授权从本贷款帐户中提取该笔分贷款之日起计算；（２）规定出每半年大致相等的本金加利息的合计偿付额。

　　第三条　项目的说明；贷款资金的使用
　　第３．０１款　本项目系指投资银行向中华人民共和国境内一些特定开发项目提供资金，由投资银行给企业发放贷款，用于发展生产。所有这类贷款的发放，必须符合章程、补充规定、业务方针说明、开发战略说明和贷款办法的规定。
　　第３．０２款　借款人应同投资银行签订一项附属贷款协议书。除了别的内容外，该协议书必须包括将本贷款资金转贷给投资银行、本项目的执行以及借款人的相应权利等。该附属贷款协议书在形式、条款和条件上应为亚行所接受，并不妨碍和限制本贷款协定所规定的借款人的义务。
　　第３．０３款　（ａ）可以从本贷款帐户中提取本贷款款项，用于支付申请提款的合格项目所需货物及劳务的合理的外币费用，但应符合项目协议书的规定。
　　（ｂ）除非亚行另行同意，从本贷款中所提取的每一笔款项，只能供向申请从本贷款帐户提款的合格企业发放分贷款之用，并应将申请提取的贷款款项，悉数用于支付该合格企业为实施其合格项目所需货物和劳务的外币费用。
　　（ｃ）除非亚行另行同意，所有用本贷款的资金支付的货物和劳务，必须按本贷款协定附件三中的条款进行采购。
　　第３．０４款　根据贷款规则第８．０３款的规定，从本贷款帐户中提款的终止日为从生效日（或借款人与亚行可随时商定的其它日期）起满四年的那一天。

　　第四条　特别契约
　　第４．０１款　（ａ）借款人应敦促投资银行按照健全的金融、管理、财务和营业实践及开发战略，勤奋而有效地执行本项目。
　　（ｂ）在本项目的执行过程中，借款人应履行在本贷款协定附件四中规定适用于借款人的全部义务。
　　第４．０２款　借款人应向亚行提供或督促有关方面向亚行提供其合理要求的一切报告和信息，包括：
　　（１）本贷款、贷款资金的使用及其有关的管理服务工作；
　　（２）本项目的情况；
　　（３）合格企业、合格项目及分贷款的情况；
　　（４）投资银行的行政管理、经营和财务状况；
　　（５）借款人的国内金融和经济情况以及借款人的国际收支状况；
　　（６）与本贷款的目的有关的其它事项。
　　第４．０３款　借款人应允许亚行的代表检查任何合格企业，任何合格项目，用本贷款采购的货物以及投资银行保存的任何有关记录和文件。
　　第４．０４款　借款人应采取必要的一切行动，包括提供必要的资金、设施、劳务和其它资源，使投资银行能够履行其在项目协议书中所承担的义务。借款人不应采取或允许采取任何妨碍履行这些义务的行动。
　　第４．０５款　（ａ）借款人应遵循附属贷款协议书中的规定行使其权利，藉以维护借款人和亚行的利益，并实现本贷款的目的。
　　（ｂ）未事先征得亚行同意，不得转让、修改、废除或放弃附属贷款协议书中所规定的各项权利和义务。
　　第４．０６款　（ａ）借款人和亚行双方都认为，在对借款人资产行使留置权方面，亚行之外的外债债权人不应享有超过本贷款的优先权。为此，借款人承诺：
　　（１）除非亚行另行同意，如果以借款人任何资产建立为任何外债作担保的任何留置权，此留置权应根据实际情况，平等地、按比例地保证本贷款本金、利息和其它收费的偿还；
　　（２）借款人在建立或允许建立此种留置权时，将对此作出明文规定；但是，如果由于宪法方面或其它法律方面的原因，借款人不能对所属任何政治部门或行政部门的资产建立的任何留置权作出上述明文规定时，借款人应及时地和无条件地用符合亚行要求的其它资产建立相等的留置权，来保证亚行贷款的本金、利息及其他收费。
　　（ｂ）本款（ａ）项的各项规定不适用于：
　　（１）在购置某项财产时，纯粹为了担保偿付其价款而建立的任何留置权；
　　（２）在正常银行业务中产生的留置权，以及为期限一年以内的债务作担保而产生的任何留置权。
　　（ｃ）在本款（ａ）项中所使用的“借款人资产”一词，系指借款人的任何政治部门或任何机构的资产，以及任何这些政治部门的任何机构的资产，包括中国人民银行的资产和任何其他行使借款人中央银行职能的机构的资产。

　　第五条　中止；提前偿还
　　第５．０１款　根据贷款规则第８．０２款（１）的要求，现补充规定下列可中止借款人从本贷款帐户提款的权利的情况。
　　（ａ）投资银行未能履行其在附属贷款协议书中承担的任何一项义务。
　　（ｂ）发放给投资银行的任何一笔贷款的任何一部分本金，其原定偿还期为一年或超过一年，但根据这笔贷款的合同或为这笔贷款而立的担保书的规定，由于任何违约的原因，需在偿还期前提前偿还。
　　（ｃ）章程、补充规定或贷款办法或任何规定被以任何方式废除、中止、修改、撤销或放弃，依银行的合理意见，也将或可能对投资银行执行本项目或履行其在项目协议书中所承担的任何义务的能力产生实质性的不利影响。
　　第５．０２款　按贷款规则第８．０７款的要求，补充规定提前偿还的下列情况：
　　本贷款协定第５．０１款所列举的任何一种情况已经出现。

　　第六条　生效
　　第６．０１款　按贷款规则第９．０１（ｆ）款的要求，规定下列情况为本贷款协定生效的附加条件：
　　（ａ）借款人的国务院已经核准本贷款协定；
　　（ｂ）其形式和内容上都使亚行满意的附属贷款协议书，已由借款人和投资银行正式签署，一俟本贷款协定生效，附属贷款协议书便可完全生效，其条款对双方即具有法律约束力。
　　第６．０２款　按贷款规则第９．０２款（ａ）的要求，向亚行提供的法律意见书应包括以下附加内容：转贷协议书已由借款人和投资银行正式批准或认可，并以借款人和投资银行的名义签署并送达，因而该协议书的条款对借款人和投资银行具有法律上的约束力，一俟贷款协定生效该协议书即可生效。
　　第６．０３款　按贷款规则第９．０４款的要求，确定本贷款协定签订后第九十天为本贷款的生效日期。

　　第七条　授权
　　第７．０１款　借款人指定投资银行为其代理人，以便投资银行可按本贷款协定第２．０６、第３．０３和第３．０４各款及贷款规则第５．０１、第５．０２、第５．０３、第５．０４和第５．０５各款的规定，采取需要采取或允许采取的任何行动，或签订需要签订或允许签订的任何协议。
　　第７．０２款　投资银行根据贷款协定第７．０１款的授权而采取的任何行动或签订的任何协议，都应对借款人具有完全的约束力，并与借款人采取的行动或签订的协议具有同样效力。
　　第７．０３款　根据贷款协定第７．０１款授与投资银行的权利，经借款人事先通知亚行可予以撤销或修改。

　　第八条　其他规定
　　第８．０１款　中国人民银行行长为贷款规则第１１．０２款所要求指定的借款人代表。
　　第８．０２款　根据贷款规则第１１．０１款的要求，兹确定以下地址：
　　借款人方面为：
　　中华人民共和国
　　北京西城区三里河
　　中国人民银行
　　电报挂号：ＲＥＮＭＩＮＢＡＮＫ，ＢＥＩＪＩＮＧ
　　电传号码：２２６１２　ＰＢＣＨＯ　ＣＮ
　　亚行方面为：
　　菲律宾
　　马尼拉
　　７８９邮政信箱
　　亚洲开发银行
　　电报挂号：ＡＳＩＡＮＢＡＮＫ，ＭＡＮＩＬＡ
　　电传号码：
　　２３１０３　ＡＤＢ　ＰＨ　（ＲＣＡ）
　　４０５７１　ＡＤＢ　ＰＭ　（ＩＴＴ）
　　６３５８７　ＡＤＢ　ＰＮ　（ＥＴＰＩ）
　　双方业已通过其各自正式授权代表，于本协定约首所载日期，以各自的名义签署本贷款协定，并将其送交亚行主管部门，以昭信守。
　　注：附件一、二、三、四略。

　　中华人民共和国　　　　　　　　　　　　　　亚洲开发银行
　　　授权代表　　　　　　　　　　　　　　　　　行长
　　　　陈慕华　　　　　　　　　　　　　　　　藤冈真佐夫
　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）



审判管理体制改革问题初探

杜海军


审判管理体制改革问题，一直是司法界讨论的热点问题，人们众说纷纭，莫衷一是，但出发点和归宿都是为了人民法院适应新形势下的要求，真正实现司法公正。我国现行的审判管理制度存在许多弊端，我们应对此进行大力改革，逐步建立一种科学、高效的审判管理体。笔者认为，现行审判管理体制存在很多问题，不适应现代对审判管理的需要，具体表现在：
1、审判管理混乱，功能交叉
审判工作与辅助工作，业务工作与管理工作职能交叉，管理混乱，表现为：审判庭即开庭审案、合议、裁判。又要调查取证、财产保全、送达法律文书，即进行独立、庄重、严谨的审判活动，又负责事无巨细的辅助及管理工作，其结果是辅助工作和管理工作冲淡了审判工作，繁杂事务排挤了审判业务，以审判工作为主的审判庭，一般会对管理工作抱着理所当然不重视的心态，加之由熟识审判业务而不擅长管理的法官扬短避长去从事管理工作，从而导致审判庭在管理方面出现混乱情况并非不可思议。另一方面，法官与辅助人员，判案人员与管理人员分工不清，职责混淆。审判管理事务工作和从事辅助工作的直接后果是，法官不仅直接开庭审理案件，而且还要负责安排开庭时间，甚至填写开庭传票，送达法律文书。这一方面使得审理案件的法官事务缠身，不能集中精力办案，另一方面，对法官司法水平的评判不仅在于其判案能力，而还注重其处理辅助工作和从事管理的能力，因而出现了谙熟法律初到法院工作的高素质法学人才，尽管能写出复杂的案情分析报告，也可能被指责为不会办案的咄咄怪事。
2、诉讼的基本原则和制度功能难以实现
诉讼的基本原则的目的是实现公平、正义，而诉讼的基本原则则体现在人民法院独立行使审判权、合议、回避、公开等一系列原则中，现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，强调法院独立审判，不注重合议庭、法官在依法独立审判中的作用，强调庭长的审判管理，却不注重法官个性及追求公平、正义的理念的培育。这种模式，院长、庭长虽不参与审判，但是，院长、庭长却有签字审批权，对于案件，他们可以凭经验及掌握的法律知识决定案件处理，现在虽然很多法院给了法官更多的权力，可以自己依法作出处理，但是，院长、庭 长却依然可以以与自己意见不相符而启动审判委员会讨论，审判委员会讨论的案件，有些是很多根本无须讨论的，影响了审判委员会职能的充分发挥，同时也影响了诉讼基本原则和制度功能的实现。
3、程序法与法院内部规章制度不衔接，不配套，程序的保障作用难以发挥
我国的诉讼法规定了各种诉讼的操作程序，但是法院内部又规定了各种管理制度，这些制度与诉讼法衔接不够紧密，特别是法院内部缺少专门的管理机构。一方面，由于管理工作分散在各个不同的部门，不能形成规模，缺乏统一的管理机构，管理成为审判庭的一种附属工作，所以很难制定出一个统一的与诉讼法配套的同时适应各个内部机构的规章制度。另一方面，由于这种混杂的管理模式所表现出来的管理上的分散性，操作上的无序性和心理上的随意性，恰恰适应了普通人追求自由和惰性的本能，使管理者失去制订这种制度和措施的积极性。同时，法官对于自己承办的每个案件，都有绝对的控制权，不易受到其他权力的干涉，很容易让法官随意增减程序。
4、难以提高法官的素质
在现行的管理体制下，案件的审批权在于庭长、院长、审判委员会，有时办案法官自己的主观思维受到上级的不公正践踏，这时法官象机器人，法官很难发挥自己的主观能动性去学习法学知识，影响了法官对法学修养、审判艺术的培养，为公众服务精神的冶练，对社会正义的要求，甚至削弱了作为法官的荣誉感和责任感，法官素质提高很难。
以上几点问题是法律界有关人事及笔者的看法，当然，还有许多问题等待我们去分析研究，笔者仅针对以上几点谈一下看法。
我们进行审判管理体制改革，应该通过改革达到以下目标：
1、法官精英型。通过改革，使法官素质得到很大的提高，法官实现由人数众多向精英型的转化。
2、程序公正、透明性。通过改革，使审判管理步入科学管理轨道，做到审判程序的公正、透明。
3、监督有力性。改革后的审判管理体制，应该是监督有力的，达到监督法官公正办案、督促法官公正办案的目标。
4、管理有序性。使法院审判管理走上有条不紊，秩序井然的管理模式。
针对我国审判管理制度存在的问题，我们应该切实进行审判管理制度改革，笔者有以下具体的改革建议：
一、改革法院体制和法官人事管理体制，逐步使法院与地方政府脱离，通过人事改革以减少司法的地方保护主义。
改革法院体制和法官人事管理体制是为消除地方保护主义，使法官能够更好的独立办案，真正实现法院及法官依法独立行使审判权，维护国家法律的权威和统一。
由于法院都依靠地方财政，工作的开展需要当地政府的配合，并且许多工作受制于地方，例如法院装备、办公条件、办案经费、工资、福利、职工住房等方面，都需要地方政府拨款，各级法院又是要当党委的领导下，人事管理亦由地方进行管理，领导干部任命又必须通过地方人大，因而在现有条件下，法院的法官不可能不面对这种现实，这可能出现两种结果：第一、地方保护主义。在法官自身利益与地方利益挂钩的前提下，法官不可能不考虑地方经济利益，会有一种地方利益和个人利益的考虑，希望本地当事人胜诉，本地的钱不要被外地拿走。加上有地方党政领导的要求和支持，于是，司法活动中违反法律，滥用职权、偏袒本地人、不作司法协助、甚至枉法裁判等地方保护主义就有其必然性，法院必然沦为保护地方利益的工具。第二、案件外来干涉严重。法院和法官都是地方的，你必须听从地方党委的领导，那么，涉及地方党政领导干部及与他们有切身利益的案件，他们会想方设法干涉法官办案，法官在许多情况下，是根本抵挡不住的，因为，法官的命运掌握在他们手中。
因此，必须对现有的体制进行改革，改革的措施主要是：
1、实行司法辖区与行政辖区分开
改革的措施是将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系。建立独立于行政的司法管辖系统。应该加以改革的是地方法院系统，最高人民法院可仍保持原先状况。具体应根据各省的实际情况，在省会城市设高级人民法院，下设几个上诉法院，可管辖二至三个地市，上诉法院下设初审法院。初审法院可管辖二至三个县区。初审法院可根据实际情况及方便群众的原则，设立巡回法庭。地方法院的财政均由中央财政拨付。管辖权划分的大致与原先基层人民法院管辖一致，上诉法院所审理的案件与原先中级人民法院管辖的案件一致。这样的法院设置是为了打乱司法与行政混合的体制，迫使司法管辖与行政管辖脱钩，保证法院和法官的独立。这样的体制，可以较大程度地克服地方保护主义，较大程度地让法官公正执法。
2、地方法官由省人大任免，实行法官终身制。
地方法官由省人大任命可以使法官摆脱地方束缚，办案更加公正，防止地方官员对案件指手划脚，案件处理与他们的想法不一样时，对法官进行打击报复。法官应当实行终身制，法官无违法现象，不应当随意进行免职。法官有违法现象时，应当履行严格的审查手续，省高级人民法院应当成立法官调查委员会，专门对违法的地方法官进行调查处理，对法官进行调查时，应当允许法官进行充分的申辩，调查委员会应当听取法官的意见。调查结束后，该委员会根据调查情况，写出调查报告，提出处理意见，报省人大作出决定。省人大的决定，法官可以进行复议。复议时，可以向最高人民法院提出复议申请，由最高人民法院法官调查委员会进行复审，并拟定出复议处理意见，报全国人大常委会作出最终处理决定。
二、法院内部建立审判管理局。
为了克服现在审判管理工作的无序性，法院应当设立审判管理局。审判管理局下设审判流程管理庭、审判监督庭、书记员办公室、助理法官办公室等庭室，审判管理局由院长兼任局长，统一对判案法官进行监督管理。审判流程管理庭设立立案窗口，负责案件的受理工作，受案的输入微机进行程序性管理，确定案件的开庭日期，指派法警送达传票及有关诉讼文书，对案件的审理期限进行监督，对开庭案件指派书记员进行庭审记录，并确定每个案件的开庭地点，审判流程管理庭还设有法官库，法官库适当进行专业化分类，以便某一类型案件确定专业法官进行审理，对每一个案件通过一定的正当程序确定一名法官还是几名法官组成合议庭进行审理。审判监督庭负责对案件的庭审活动进行监督，并监督法官的日常生活有无违反法官职业道德情况，并且负责对控告法官及申诉进行审查。对于经审查应该再审的案件，经法定程序后决定立案的移审判流程管理庭确定法官进行审理。对于法官违法办案情况，根据情况进行调查。书记员办公室中的书记员听从审判流程管理庭的统一调配。助理法官职权则是依照判案法官的命令进行案件调查工作，进行财产保全、证据保全，委托评估或鉴定，进行庭前证据交换，他们的工作完全听从于判案法官的命令，并在判案法官指令的期限内完成工作。
三、取消业务庭，逐步转为合议庭和法官为单元的审判工作机制。现行的审判庭在实际工作中起着管理作用，在建立审判管理局以后，现在的审判庭就无存在的必要性了，应逐步转化设立法官办公室，如“某某法官办公室”，改革后的判案法官人数将得到缩减，在条件不具备的情况下，可以几人合用一个办公室。
四、实行法官定额制度，逐步推行助理法官改革。
在确立以法官为单元的审判管理制度后，实行法官定额制则迫在眉睫，现在的法官太多太滥，职业化程度低，有些法官完全缺乏职业道德，就是正规法律专业出身的人也缺乏应有的维护公平、正义的品格，以及为维护法律献身的职业情操和敬业精神，在金钱和权力面前屈膝。实行法官定额制，一是为了实现法官精英化，二是有助于法官提高自身的荣誉感、使命感。地方法官的任命由省人大任命，最高法院法官由全国人大任命。任命采取相对严格的程序，不能说参加了全国司法统一考试并获取合格证的法院工作人员都可以任命为法官，法官必须有一定的工作经历和丰富的阅历，具有对客观事物的深刻理解，法官任命前需进行严格的考核，在达到一定的工作经历后，考核重点是法学知识、对于案件处理的独到见解及社会阅历等。在经过一系列考核后，合格者才能被任命为法官。在法官制度改革中，还应当逐步推进助理法官改革，助理法官是协助法官办理各种诉讼程序性操作，如调查取证、财产保全、证据保全，需庭前交换证据的，也由助理法官在判案法官的指导下进行。助理法官的一切活动，均听命于判案法官的指挥。实行助理法官制度，可以有助于判案法官从繁杂的事务性工作中摆脱出来，专心从事案件的审理工作。
以上是笔者的意见，审判管理体制改革是一项重大而复杂的系统工程，不可能是一蹴而就，这需我们进一步深刻研究，促进我国的审判管理改革向科学、高效、有序的方向发展，使我国以法治国的方略得到落实。


（作者单位 垦利县人民法院）