关于法定监护人的诉讼地位之反思
刘顺涛
无民事行为能力人或者限制民事行为能力人实施具体的侵权行为，造成了受害人的人身损害或者财产损害，侵害了受害人的权利，但是，承担侵权责任的人不一定是造成损害的行为人，在其本人没有财产或不足以赔偿的情况下应是行为人的监护人，是监护人替代实施加害行为的行为人承担侵权赔偿责任，确定监护人对侵权行为后果的民事责任的承担，要受无行为能力或限制民事行为能力人的行为人有无财产的制约。也就是行为人自己有财产的，应当先从他自己的财产中支付赔偿金，不足部分由其监护人承担补充性的连带责任。
近日，笔者在立案工作中遇到了一起无民事行为能力人由于实施不法行为致人受伤的案件，起诉时原告只将无民事行为能力的致害人列为被告，将其父母作为法定监护人进行起诉。我们审查诉状后，初步认为应将被告的法定监护人作为共同被告进行诉讼，我们通过释明，必要的导诉后，原告仍坚持已见。如果按原告所列当事人的诉讼地位，我们的应诉通知书如何通知?如何进行传唤?如果法定监护人不到庭又怎么办?如何判令监护人承担责任?系列问题，不得不令人深思。由此，笔者查阅了相关资料，提出自己的观点，与大家商讨，以期对未来的审判工作有所帮助，在适用法律上有统一的尺度。
现实生活中，无民事行为能力人或限制民事行为能力人因实施不法行为致使他人合法权益遭受侵害的现象时有发生，由于他们一般不具有承担民事责任的能力，法律确定由其监护人承担相应义务。那么监护人承担的是何种责任?在诉讼中监护人又该处于何种诉讼地位？
无民事行为能力人或者限制民事行为能力人实施具体的侵权行为，造成了受害人的人身损害或者财产损害，侵害了受害人的权利，但是，承担侵权责任的人不一定是造成损害的行为人，在其本人没有财产或不足以赔偿的情况下是行为人的监护人，是监护人替代实施加害行为的行为人承担侵权责任，确定监护人对侵权行为后果的民事责任的承担，要受无行为能力或限制民事行为能力人的行为人有无财产的制约。也就是行为人自己有财产的，应当先从他自己的财产中支付赔偿金，不足部分由其监护人承担补充性的连带责任。
在无民事行为能力人或限制民事行为能力人侵权的诉讼中，由于未成年人或精神病人的侵权行为侵犯了受害人的合法权益，因此，在行为人与受害人之间就存在着一种侵权法律关系，受害人就将这一双方争议的侵权法律关系提交到法院裁决，无民事行为能力人或限制民事行为能力人与受害人作为诉讼标的的法律关系的主体即为适格的当事人或正当当事人不成疑问。那么这是否就是说该侵权法律关系主体以外的人就绝对不能作为当事人呢?根据当事人适格理论，除所争议的实体法律关系主体可作为当事人以外，对诉讼标的争议的实体法律关系具有法定权益的人也应作为正当的当事人。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条第3款明确规定：“本条所称‘赔偿义务人’，是指因自己或者他人的侵权行为以及其他致害原因依法应当承担民事责任的自然人、法人或者其他组织”。根据《民法通则》第一百三十三条的规定：监护人是作为赔偿义务的主体，也就是为他人的侵权行为承担责任的自然人。据此，监护人就对无民事行为能力人或限制民事行为能力人和受害人所争议的实体法律关系有了法定的权益，并与案件处理结果有了直接的利害关系，从而也就具有了当事人的资格。
监护人不列为当事人，人民法院判决、裁定和调解书仅对当事人有约束力，因此对监护人不具有约束力，这一特点是当事人与其他一切诉讼参与人的一个重要区别。如果只列造成原告损害的无民事行为能力和限制民事行为能力人为被告，以其监护人为法定代理人，就无法判决监护人承担替代或补充赔偿责任，只有将监护人在民事诉讼中列为当事人，人民法院才能判决其承担替代或补充赔偿责任，人民法院的判决才能对监护人具有约束力。
有人认为应将监护人列为无独立请求权的第三人，而无独立请求权的第三人是指虽没有就原告与被告之间争议的诉讼标的主张独立的请求权，但与案件处理结果有法律上的利害关系而申请参加诉讼或由法院通知参加诉讼的人。而在被监护人侵权的诉讼中，监护人与被监护人之间是连带关系，存在着共同的权利义务关系，其诉讼标的具有同一性，监护人与案件有着直接利害关系，这与法律上的利害关系是不同的。其参与诉讼的方式有两种：第三人申请参加和人民法院通知参加，法院通知第三人参加诉讼具有强制性，有违当事人处分原则，因此，无独立请求权的第三人参加诉讼以第三人申请参加为主。如果监护人列为无独立请求权第三人故意不申请参加诉讼，他也就失去了无独立请求权的第三人的诉讼地位，那么，根据既判力理论，法院的判决就不能涉及监护人的责任，不能对其产生约束力，因为既不是当事人，又不是无独立请求权的第三人。依此推理，则在被监护人没有财产或其财产不足以支付赔偿费用时监护人不能承担任何责任，受害人的合法权益也就难以得到保障。
综上所述，笔者认为在无民事行为或限制民事行为能力人侵权诉讼中，应将监护人和被监护人列为共同被告，这样，既符合法理，在司法实践中又容易操作，便于执行，有利于更好的保障受害人的合法权益。
黑龙江省九三农垦法院 刘顺涛
二0一一年七月二十六日
公务人员职务(岗位)过错责任追究的办法(试行)
中共淄博市委 山东省淄博市人民政府
中共淄博市委 淄博市人民政府关于公务人员职务(岗位)过错责任追究的办法(试行)淄发〔2003〕21号
(2003年7月4日)
第一章 总 则
第一条 为预防公务人员职务(岗位)过错行为的发生,保证公务人员正确、高效地履行职责,进一步优化经济发展环境,根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》和有关法律、法规、规章,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市党的机关、行政机关(包括垂直管理的行政机关)、司法机关、人民团体、具有行政管理职能的事业单位和社会服务单位的工作人员(本办法简称公务人员)。
第三条 本办法所称职务(岗位)过错,是指公务人员不履行或者不正确履行职责的行为。前款所称不履行职责,包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形;不正确履行职责,包括无合法依据以及不依照法定程序、权限和时限履行职责等情形。
第四条 职务(岗位)过错责任追究,坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。
第五条 公务人员必须依法履行职责。不履行或者不正确履行职责的,应当追究职务(岗位)过错责任。
第二章 职务(岗位)过错责任追究范围
第六条 行政机关工作人员在实施行政许可管理过程中,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)对符合法定条件的申请应予以受理、许可而不予受理、许可或不予受理、许可而不告知理由的;
(二)无法定依据,不符合法定条件、程序或者超越权限实施许可的;
(三)受理不开具受理回执的;
(四)申请资料不全时未能一次清楚告知补充事项,或者首问未能清楚告知申请具体要求的;
(五)在法定或者承诺时限内未完成许可事项的;
(六)非法设立有偿咨询程序的;
(七)违法收取抵押金、保证金和许可费用的;
(八)违法委托中介机构或者其他组织代行许可管理权的;
(九)不按规定公开许可程序和结果的;
(十)对涉及不同部门的许可,不及时主动协调,相互推诿或拖延不办,或者本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的;
(十一)其他违反许可规定的行为。
前款所称行政许可,是指依法应予批准、核准、登记的行政行为。
第七条 行政机关工作人员在实施行政征收管理过程中,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)无法定依据实施征收的;
(二)未经法定程序批准,擅自增加或者设立征收项目,擅自改变征收标准的;
(三)实施征收不出示许可证件、不使用法定部门制发的专用票据的;
(四)截留、私分或者擅自开支征收款的;
(五)被征收单位或者个人对征收有异议时,不告知法定救济权利和途径的;
(六)其他违反征收法规的行为。
前款所称行政征收,包括税收、行政事业性收费等事项。
第八条 行政机关工作人员在实施行政检查管理过程中,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)无法定依据或未经批准实施一般性检查的;
(二)不出示有效证件,不按法定权限、程序和规定时限实施检查的;
(三)放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的;
(四)对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容,不予制止和纠正的;
(五)侵犯管理相对人合法权益的;
(六)其他违反行政检查工作规定的行为。
第九条 行政机关工作人员在实施行政处罚时,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)不具备行政执法资格实施行政处罚的;
(二)没有法定依据和事实根据实施行政处罚的;
(三)擅自设立处罚种类或者改变处罚幅度的;
(四)违反法定程序进行处罚的;
(五)符合听证条件,行政管理相对人要求听证,应予组织听证而不组织听证的;
(六)使用、丢失或者损毁扣押的财物,给当事人造成损失的;
(七)违反有关规定,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的;
(八)应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚的;
(九)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;
(十)侵犯管理相对人合法权益的;
(十一)其他违反行政处罚规定的行为。
第十条 行政机关工作人员在采取行政强制措施时,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)无法定依据采取行政强制措施的;
(二)违法限制公民人身自由的;
(三)违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的;
(四)违反法定程序、权限或者超越法定时限采取行政强制措施的;
(五)侵犯管理相对人合法权益的;
(六)其他违反行政强制规定的行为。
第十一条 行政机关工作人员在履行行政复议职责时,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)对符合条件的复议申请,应予受理而不予受理的;
(二)不按照法定程序转送行政复议申请的;
(三)在法定期限内不作出行政复议决定的;
(四)在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的;
(五)其他违反行政复议规定的行为。
第十二条 公安、司法机关工作人员在履行职责时,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)对依法应当办理的案件不予办理,或者对不应当办理的案件决定办理的;
(二)不按法定程序办案或者私自办案的;
(三)不履行或者拖延履行法定职责的;
(四)玩忽职守,造成错案或者给当事人造成损失的;
(五)滥用职权或者越权办案的;
(六)截留、挪用、私分罚没款、保证金、脏款脏物或者其他财物的;
(七)利用职权乱收费、乱罚款、乱摊派的;
(八)借工作或职务之便,占用与当事人有利害关系的单位、个人的财物或者谋取其他私利的;
(九)接受当事人、发案单位、代理人或者相关人员的宴请和礼物、礼金以及使用其人、财、物办案的;
(十)违反枪支、警具、械具使用管理规定或者违反有关禁酒规定的;
(十一)其他违规违纪的行为。
第十三条 社会服务单位工作人员有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)不按照规定要求,公开办事手续、办事时限、价格标准、服务标准等公开事项或不落实服务承诺的;
(二)违反规定收费、罚款、摊派以及强迫服务相对人交纳保证金、押金的;
(三)违反规定在价格上设立各种基金、附加费等项目和价外搭车收取其他费用的;
(四)不按照规定时限、标准和要求提供水、电、气等应提供的服务,或者随意停水、停电、停气及中断其他应提供的服务的;
(五)将法定无偿服务变为有偿服务或擅自提高收费标准的;
(六)违反规定,限定服务相对人购买其指定产品或材料,强制服务相对人接受其指定的单位设计或施工以及其他强买强卖、强行服务的;
(七)利用职务之便,公开或变相索要服务相对人财物,让服务相对人报销费用的;
(八)服务态度不文明,故意刁难服务相对人的;
(九)其他侵犯服务相对人合法权益的行为。
第十四条 公务人员在工作期间,有下列情形之一的,应当追究职务(岗位)过错责任:
(一)对符合法律、法规、规章和政策规定的事项拖延不办或者不按程序办事的;
(二)玩忽职守,不认真履行岗位职责,工作推诿,效率低下,给管理、服务相对人造成延误或损失的;
(三)违反政务公开规定,不履行公开和告知义务,损害管理、服务相对人知情权的;
(四)不履行公开承诺或者承诺后不践诺的;
(五)假公济私,故意纵容或者庇护不正当竞争的;
(六)滥用职权,利用工作或职务之便故意刁难或者“吃、拿、卡、要、报”的;
(七)工作弄虚作假,欺上瞒下,有令不行,有禁不止的;
(八)违反法律、法规、规章和有关规定收费、罚款、摊派或者检查的;
(九)违法强买强卖,强行指定中介服务机构的;
(十)以赞助、捐助、宣传、评比、业务咨询、勘验评估等形式变相收费的;
(十一)不执行或者不认真执行党委和政府关于防治非典工作各项部署和要求的;
(十二)其他影响经济发展环境和机关效能的行为。
第十五条 具有行政管理职能的事业单位的工作人员,其职务(岗位)过错责任依照行政机关工作人员职务(岗位)过错责任追究范围予以追究。
第三章 职务(岗位)过错责任划分与承担
第十六条 职务(岗位)过错责任分为:直接责任、主要责任和重要责任。
第十七条 承办人有下列行为之一的,应负直接责任。
(一)未经审核人、批准人批准作出的决定,导致职务(岗位)过错后果发生的;
(二)弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责,导致职务(岗位)过错后果发生的;
(三)虽经审核人审核、批准人批准,但不依照审核、批准事项实施,导致职务(岗位)过错后果发生的。
第十八条 承办人提出的方案或意见有错误,审核人、批准人应当发现而没有发现,或者发现后未予纠正,导致职务(岗位)过错后果发生的,承办人负直接责任,审核人负主要责任,批准人负重要责任。
第十九条 审核人改变或者不采纳承办人正确意见,经批准人批准导致职务(岗位)过错后果发生的,审核人负直接责任,批准人负主要责任。
审核人不报请批准人批准直接作出决定,导致职务(岗位)过错后果发生的,审核人负直接责任。
第二十条 批准人改变或者不采纳承办人、审核人正确意见或者未经承办人拟办、审核人审核,批准人直接作出决定,导致职务(岗位)过错后果发生的,批准人负直接责任。
第二十一条 领导指令、干预,导致职务(岗位)过错后果发生的,指令、干预的领导负直接责任。
第二十二条 集体研究、认定,导致职务(岗位)过错后果发生的,决策人负主要责任。
第二十三条 上级机关改变下级机关作出的决定,导致职务(岗位)过错后果发生的,上级机关负责人负重要责任。
第二十四条 经过听证作出的决定,批准人同意听证主持人的错误建议,导致职务(岗位)过错后果发生的,听证主持人负直接责任,批准人负主要责任。批准人不采纳听证主持人的正确建议,导致职务(岗位)过错后果发生的,批准人负直接责任。
第二十五条 复议机关改变原具体行政行为,导致职务(岗位)过错后果发生的,复议机关负责人负重要责任。
第四章 职务(岗位)过错责任追究方式
第二十六条 职务(岗位)过错责任追究的方式为:
(一)责令作出书面检查;
(二)通报批评;
(三)效能告诫;
(四)取消当年评优评先资格;
(五)调离工作岗位或停职离岗培训;
(六)党纪政纪处分。
以上追究方式可以单处或并处。职务(岗位)过错行为构成犯罪的,移交司法机关处理。
第二十七条 根据情节轻重、损害后果和影响大小,职务(岗位)过错分为一般过错、较重过错和严重过错:
(一)情节轻微,给单位和管理、服务相对人造成损害后果和影响较小的,属一般过错;
(二)情节较重,给单位和管理、服务相对人造成损害后果较重、影响较大的,属较重过错;
(三)情节严重,给单位和管理、服务相对人造成损害后果严重、影响重大的,属严重过错。
第二十八条 违反本办法属于一般过错的,对责任者单独或者合并给予本办法第二十六条第(一)、(二)、(三)项处理。
第二十九条 违反本办法属于较重过错的,对负直接责任者,给予党内警告、严重警告或行政记过、记大过处分;对负主要责任者,给予党内警告、严重警告或行政警告、记过处分;对负重要责任者,给予党内警告或行政警告处分。并视情节轻重,对责任者合并给予本办法第二十六条第(三)、(四)、(五)项处理。
第三十条 违反本办法属于严重过错的,对负直接责任者给予撤销党内职务或行政降级以上处分;对负主要责任者给予党内严重警告、撤销党内职务或行政记大过、降级、撤职处分;对负重要责任者给予党内警告、严重警告或行政警告、记过、记大过处分。并视情节轻重,对责任者合并给予本办法第二十六条第(三)、(四)、(五)项处理。
第三十一条 因职务(岗位)过错行为给公民、法人和其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿。
第三十二条 职务(岗位)过错责任人有下列行为之一的,应当从重处理:
(一)一年内出现两次以上应予追究的职务(岗位)过错行为的;
(二)干扰、阻碍、不配合对其职务(岗位)过错进行调查的;
(三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的;
(四)有令不行、有禁不止,严重影响发展环境的;
(五)其他应当从重处理的过错行为。
第三十三条 职务(岗位)过错责任人主动发现并及时纠正错误,未造成重大损失或不良影响的,可从轻、减轻或者免予追究职务(岗位)过错责任。
第三十四条 有下列情形之一的,不追究职务(岗位)过错责任:
(一)管理、服务相对人弄虚作假,致使公务人员无法作出正确判断的;
(二)法律、法规、规章和有关制度未作规定或者规定不明确,致使公务人员理解错误的;(三)出现意外或不可抗力因素致使职务(岗位)过错情形发生的。
第五章 职务(岗位)过错责任追究机构和程序
第三十五条 职务(岗位)过错责任依照干部人事管理权限和党纪政纪处分审批权限的有关规定,由过错责任人所在单位或纪检监察机关负责追究。
第三十六条 公民、法人和其他组织可以向履行职责的工作人员所在单位提出投诉、检举、控告,也可向纪检监察机关提出。
第三十七条 对于公民、法人和其他组织的投诉、检举和控告,职务(岗位)过错责任追究机构应当在规定时间内审查并决定是否受理。经审查有事实根据的,应当受理;没有事实根据的,不予受理,并告之不受理理由。
第三十八条 决定进行调查的事项,应当在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的,可延长15个工作日办理。
第三十九条 纪检监察机关直接办理的案件,涉及党纪政纪处分的,依照《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》及相关法规办理。涉及党风廉政建设责任追究的,按照党风廉政建设责任制的有关规定办理。
第四十条 对职务(岗位)过错责任人的处理决定,有明确投诉人、检举人和控告人的,应当告知投诉人、检举人和控告人。
第四十一条 职务(岗位)过错责任人有陈述权和申辩权。
职务(岗位)过错责任人对处理决定不服的,可自收到处理决定之日起30日内向做出处理决定的机关提出复核或申诉,受理机关应当在30日内作出复核或复查决定。
第四十二条 对职务(岗位)过错责任人作出的处理决定,依照干部人事管理权限,应当报送同级纪检监察机关、组织和人事部门备案。
第六章 附 则
第四十三条 职务(岗位)过错责任追究,法律、法规和规章另有规定的,从其规定。
第四十四条 本办法所称批准人是指单位主要负责人及其副职人员;审核人是指单位内设部门领导及其副职人员;承办人是指具体承办工作事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经授权,由其他工作人员行使批准权、审核权的,具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。
第四十五条 本办法所称社会服务单位是指电力、邮政、通讯、金融、保险以及供水、供气等提供社会公共服务的单位和部门。
第四十六条 各级各部门应当依照本办法有关规定,结合本单位工作实际,制定具体的实施办法。
第四十七条 本办法自2003年7月4日起施行。
