市人民政府关于印发武汉市轨道交通规划管理办法的通知

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工业和信息化部


关于抑制产能过剩和重复建设引导水泥产业健康发展的意见

工业和信息化部印发《关于抑制产能过剩和重复建设 引导水泥产业健康发展的意见》的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆兵团工业主管部门：

今年以来，在中央实施“保增长，扩内需，调结构”一揽子计划的刺激下，我国水泥工业克服国际金融危机的不利影响，总体保持了较好发展势头，生产快速增长，经济效益稳定提高，节能减排成效显著。与此同时，水泥行业重复建设、产能过剩的矛盾也日益显现。如不及时采取措施加以调控和引导，必将对近年来结构调整所取得的成效造成严重破坏，影响水泥工业健康和可持续发展。

为贯彻落实《国务院转发发改委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发[2009]38号）文件精神，进一步加强和改善水泥行业管理工作，我们结合当前水泥工业发展实际情况，研究制定了《关于抑制产能过剩和重复建设引导水泥产业健康发展的意见》。现印发你们，请遵照执行。

关于抑制产能过剩和重复建设引导水泥产业健康发展的意见

为贯彻落实国务院《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发[2009]38号），进一步加强和改善水泥行业管理工作，现提出如下意见：

一、提高认识，统一思想

水泥是重要的建筑基础材料，我国水泥产量居世界第一，为经济社会发展做了巨大贡献。今年以来，面对国际金融危机的不利影响，在中央实施“保增长、扩内需、调结构、惠民生”一揽子计划的推动下，水泥工业形势继续向好，产量稳步增长，效益明显回升，结构调整取得新的成效。

但是，在看到保增长成绩的同时，必须清醒认识到水泥工业存在的深层次矛盾。一是重复建设出现加剧趋势。2008年全国水泥产能18.7亿吨，产量14亿吨。截止2009年9月底，全国新建成投产和在建生产线400余条，总产能约6亿吨，水泥产能严重过剩。二是落后产能数量较大。目前全国仍有5亿吨落后产能，约占现有总产能的27%。三是产业集中度低。前10位企业水泥企业产量仅占全国比重20％左右。四是资源浪费、环境污染、生产无序等状况依然比较严重。一些地方能耗和环保超限企业没有得到及时整治，部分地区仍然存在无证企业的非法生产。

当前我国水泥工业正处在发展的关键时期，必须进一步统一思想，在保增长的同时更加注重结构调整和转变发展方式，将抑制水泥产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧、抓实，抓出成效。

二、坚决抑制产能过剩和重复建设

一是严格市场准入，提高准入门槛。工业和信息化部将会同有关部门抓紧制定和发布《水泥行业准入条件》，进一步提高能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛。二是配合有关部门做好对2009年9月30日前尚未开工的水泥项目的清理（具体要求见附件），并将清理结果和意见报送工业和信息化部。坚决停止违法违规项目建设，清理期间一律不得核准新的扩能建设项目。

三、继续加大淘汰落后工作力度

一是继续认真贯彻执行《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发［2007］15号）规定，确保完成 “十一五”期间淘汰落后水泥产能2.5亿吨的工作目标。要求各地在媒体上公告应予淘汰的落后企业（生产线）名单，接受社会监督。二是按照国发［2009］38号文规定进一步加快淘汰落后产能。各地要按照《关于报送水泥和平板玻璃淘汰落后产能2009年计划及三年计划的通知》（工信厅原[2009]222号）要求抓紧制定2010-2012三年内彻底淘汰不符合产业政策和环保、能耗、质量、安全要求的落后水泥产能时间表。要将淘汰落后产能指标分解落实到各地区和具体企业，积极争取各级财政资金，加大对淘汰落后的支持力度，逐步建立落后产能退出机制。

四、以省为单位做好地区水泥产需总量平衡

鉴于水泥生产和销售区域性较强，在总量上应以省区平衡为主。各地要加强本地区水泥工业发展规划编制工作，对已经制定发布的水泥规划要认真执行，强化规划的约束性。还没有制定水泥规划的省区要抓紧制定。在此基础上，通过全国和省级水泥工业规划结合，制定若干重点经济区域水泥工业发展规划，切实搞好水泥产需总量平衡和结构调整。

五、支持企业开展技术改造

重点支持企业通过上大压小、等量或减量置换落后产能、开展综合利用、推进节约生产、清洁生产等有利于节能降耗、减排治污、提高质量为主要内容的技术改造，推动淘汰落后。主要包括水泥余热发电、粉磨系统节能改造、粉尘治理和利用工业废弃物、垃圾、城市污泥生产水泥等一批具有示范和带动作用的技术改造项目，推进水泥行业结构调整和产业升级。国家将在技术改造专项中适当安排部分资金，重点支持符合上述领域的技术改造项目。

六、推动优势企业兼并重组

按照国家发展改革委等八部门《关于水泥工业结构调整的指导意见》（发改运行[2006]609号）要求，水泥企业前10户集中度“十一五”末要达到30%，前50户集中度要超过50%。按照国家发展改革委、国土资源部、中国人民银行《关于公布国家重点支持水泥工业结构调整大型企业(集团)名单的通知》（发改运行[2006]3001号）要求，鼓励大企业并购重组落后企业，推动结构调整，提高产业集中度。积极开展调查研究，提出支持水泥兼并重组的新的优惠措施建议，完善国家对重点支持水泥企业的各项政策。

七、建立信息发布制度

各地工业主管部门要会同同级相关职能部门和行业协会建立信息发布制度，及时公布水泥产销和投资的最新情况，客观分析市场容量和产能利用率，评估已核准水泥项目产能规模与分布，引导企业冷静思考，谨慎决策，适时规避投资风险。

八、加强组织领导，切实落实问责制

各地工业主管部门要认真履行职责，切实加强组织领导，进一步改进和强化水泥行业管理。对违反国家土地、环保、生产许可等法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失误或失职造成水泥违规建设项目的，要及时向相关部门通报，切实落实问责制。要充分发挥好行业协会的参谋助手作用，通过实施有效的行业管理，引导水泥产业健康可持续发展。


浅析联合国豁免公约草案中的强制措施条款

郑圣果


内容摘要：自美、英相继出台《外国主权豁免法》和《国家豁免法》，国际上开始了“关于国家及其财产豁免理论和实践的大动荡时代”1 。如果说国家豁免原则的绝对性和相对性问题国际社会还没有在理论上加以明确，那么在对国家利益能产生实质性影响的强制措施方面，各国事实上已经达成了某些方面的默契和共识（尽管还存在范围和程度的不同）。本文主要分析了《联合国国家及其财产的管辖豁免公约》91年二读草案（以下简称公约草案）中的核心条款即有关强制措施的规定，结合有关国家的立法和实践，对其加以总结和归纳，并对我国在公约磋商和制定过程中应采取的立场提出一些建议。
一、 执行豁免的理论
（一） 理论
关于执行豁免，存在2种学说或者说是实践做法，一种是一体说，如果国家行为及其财产享有管辖豁免，那么所涉国家财产也享有执行豁免，反之亦然，即将管辖豁免和执行豁免等同对待，此理论是绝对豁免论在执行方面的体现；还有一种是区分说，即将管辖豁免和执行豁免视为两个不同的问题区别对待，其中又有完全区分说和部分区分说，前者主张即使不享有管辖豁免，对国家财产的执行豁免的放弃仍需另行表示，后者规定一般需要另行表示，但某些财产符合如用于商业用途、与法院地有联系、与起诉商业活动有关等国内法条件的，则不享有执行豁免，如美、英、加拿大等国。
（二） 公约的立场
从公约草案第四部分的行文来看，采取了完全区分的立场，同时在某些细节方面也有特殊的地方。体现具体在：
1、 公约第18条第2款明确规定，国家同意接受他国管辖并非默示同意采取强制措施，对于强制措施必须另行表示同意。表示同意的方式在该条第一款做了列举即：国际协定、仲裁协议、事后声明等。
2、 即使在国家已经另行表示同意的情况下，仍需符合：（1）该国已就此诉讼拨了专项财产；或 （2）执行财产位于法院地国，并被该国用于或意图用于政府非商业用途以外的目的，且与诉讼标的要求有关，或者与被诉机构或部门有关。
（1） 项较易理解，在实践中也比较容易区分，（2）项则是具体判定可否采取强制措施的实质条件，现将其分解开来进行分析：
A、 地点（领土联系）
公约规定执行的财产对象必须位于法院地国且在法院地国被用于商业目的，也就是说，执行对象与执行地国要存在领土联系。英国、澳大利亚在立法中均未要求外国财产必须用于法院地国的商业活动才可成为强制执行的标的; 而美国、瑞士则规定，使用外国财产所进行的有关商业活动须发生在执行国境内,该项财产才可予以强制执行2 。另外还存在一个问题就是如何对“在法院地国被用于政府非商业用途以外的目的” 进行判断，是采取性质说还是目的说。从该款字面来看，似为目的标准，但公约第2条对“商业交易”的理解又采取了性质标准为主，目的标准为辅的做法。此处判断“用于政府非商业用途以外的目的”究竟以哪个标准为准，仍需公约加以明确，当然目的标准对被执行国是有利的，因为很多具有商业性质的国家行为的目的往往不是出于商业营利。
B、 时间
公约规定可能被执行的财产必须被该国用于或意图用于商业用途，在时间上包括了过去、现在和将来，涵盖范围是比较广的。而美国、澳大利亚的豁免法规定，用于或曾经用于商业用途的财产可以成为强制执行的对象，但未提及意图即将来可能用于商业目的的财产，也就是说，在这些国家，意图用于商业活动的财产可能在执行豁免之列。公约在这方面有些超前，对被执行国（往往是发展中国家）来说是不利的，因为它把可能将来用于商业的财产也纳入了可被执行的国家财产范围，而“意图”或者说“可能”的判断往往是以执行国的国内法为标准的。
C、 与被诉行为的关系
公约规定可被执行的财产需与被诉的国家行为存在一定联系，即必须与诉讼标的的要求有关，或者与被诉的机构或部门有关，也就是说即使存在用于商业用途的国家财产，如果与被诉行为无关，则不能被强制执行，遑论其他非商业用途的国家财产了。美国也有类似规定，根据《外国主权豁免法》,执行用于商业活动的财产的前提条件是该诉讼请求的提起也必须基于该商业活动。不过公约更为严格，财产必须与诉讼标的的要求有关，这比商业活动无疑对联系的要求更进一步。该规定能避免法院地国利用财产位于该国境内的地理优势，对本与诉讼案件无关的其他国家财产予以执行，给被执行国正常的经济文化活动带来极大不便的后果。
二、 强制措施的内涵和分类
强制措施最初是国内法上的概念。鉴于各国法律体系、国家实践存在的诸多差异，公约第四部分明确表示：“ ‘强制措施’ ”一词是作为普通名词选用的，而不是作为任何特定国内法中所使用的技术名词。……因此，仅仅举例提一下诸如扣押、扣留和执行这些较为熟悉和较为理解的措施就够了。……”
另外，强制措施按其进程一般可分为二类，即判决前阶段采取的包括诉前保全、审理中的证据保全、对财产的扣押、冻结等；判决后的强制执行措施。
从公约的措辞和立法精神来看，并未对强制措施下明确的定义，而且对于判决前后强制措施的实施条件和限制也未加以区分。事实上，由于判决前措施诸如诉前保全等更多的涉及国家司法管辖权及财产利益，因而是个更为敏感的问题。值得注意的是，在2000年联合国大会最后校正的草案中明确区分了两种强制措施，并对判决前的强制措施予以更多限制，只有国家明示同意及确定以此财产清偿的情况下才能采取，即不能以财产的商业用途来对国家的豁免权进行限制 3，这一点对于保护被执行国（往往是发展中国家）的利益相当有利，同时也体现了国家主权原则，有效防止出现公约草案在第四部分前言中提到的“近来越来越多的通过扣押发展中国家所有、占有或使用的财产，……来寻求补救”这种滥用强制措施的现象。
三、 强制措施豁免的放弃
执行豁免的根源于国家主权原则，同样一国也可基于相同的原则放弃对于强制措施的豁免。需注意的是，公约第18条第2款规定，一国接受他国管辖的意思表示不得视为同意对其财产采取强制措施，对强制措施的采取必须另行表示同意。至于放弃豁免的形式是否必须是明示，公约并未给出明确指示，但根据公约相关文件及法条注释，在极少例外情况下也是承认默示放弃的。美国、加拿大等国承认默示放弃，但对于中央银行的执行豁免的放弃需要明示表示，而根据英国法律，执行豁免的表示必须以书面形式表示4 。《关于国家豁免的欧洲公约》则更加明确，“任何财产非经外国国家明确以书面形式表示放弃豁免，不得成为强制执行的对象。” 鉴于强制措施事关被告国家的重大利益，又会给法院地国和有关被告国家之间的外交关系带来严重后果 5，因此，公约对此最好是采取与欧洲公约相同的规定，避免出现谈判国在此问题上的理解分歧。
四、 某些特殊财产的处理
公约第19条将几类财产排除在一国的商业用途财产之外，现择述如下：
1、具有外交性质的财产包括任何与之有关的银行帐户款项；
外交特权和豁免是为各国所承认的国际法原则，对外交财产的保护主要通过《维也纳外交关系公约》得以规定，不过维也纳公约并未对外交帐户等其他财产做明确规定，可能是因为公约制订时国际金融尚未发展至如今的程度。在这方面，公约草案可以说是对外交特权和豁免内容及制度的补充和完善，事实上，外交豁免和领事豁免同国家及其财产豁免在许多方面是重叠的6 。
2、中央银行或其他货币当局的财产；
在这方面，国际上存在三种做法，一是整体豁免，英国豁免法规定该类财产不属于商业财产，即一律享有执行豁免，公约草案亦采取了相同立场；二是如美国的区分对待的做法，规定外国中央银行或其他货币当局的财产为其自身利益持有的财产不得被扣押和执行，换句话说，用于其他目的诸如投资、金融交易的中央银行财产就不能享有执行豁免。还有第3种就是欧陆一些少数国家如德法，对中央银行和其他类似单位的财产视同普通财产，不享有执行豁免的特殊待遇。
3、军事财产
在这方面各国的实践趋于一致，不仅在公约草案中明确加以规定，而且也早已体现于相关国际公约中，为国际社会广泛接受。例如军舰这一典型的军事财产，1926年《统一国有船舶豁免的某些规则的国际公约》第3节就规定“对军舰不得以任何法律程序进行拿捕、扣押或滞留，并不得对其提起对物之诉”。世界各国无论主张“绝对豁免权”还是“相对豁免权”，一般都把军事财产列入豁免范围之内。可以说，公约草案这一规定符合国际习惯法，在这方面各国基本不存在争议。
五、公约的发展
在2000年9月召开的第55届联合国大会中，法律委员会审议的议题之一即为《国家及其财产豁免公约》，与会国在磋商过程中提出了一些新的观点和提议。其中涉及到强制措施的包括公共秩序和判决宽限期的规定：
1、在工作组第三次会议中，部分国家建议将公共秩序写入草案，引起了较大争议。倡议国的立场是在采取强制措施时允许被执行国以公共秩序为安全阀，对抗执行国。由于公共秩序是一个本身很难界定的概念，因而在事实上赋予了被执行国一定的自由裁量空间。反对国担心该条款的纳入可能会使公约对于执行豁免的限制成为纸上谈兵，提出了反对意见或主张对公共秩序加以诸多限定，最终争论的结果是工作组最后一轮修正案放弃了对于公共秩序的采用。
2、判决宽限期是指当一国法院针对另一国的财产作出终局判决之后，在后者获得三个月的宽限期来执行该判决之前，执行国法院不得对后者的该项财产采取强制措施，除非适用的国际法规则另有规定 7。这一提议案可以说是较好的实现了执行国和被执行国的主权平等和利益平衡，一是判决宽限期体现了对于被执行国主权的尊重，给予其一定的考虑空间；二是执行国的法院判决亦能得到执行，保护当事人的权益，这也是该规定较为顺利的被各国接受从而纳入最后一轮修订案的原因。
六、 我国对于公约应采取的态度
我国根据“平等者之间无管辖权”的法律格言，一向坚持国家及其财产享有豁免权的国际法基本原则。但不可否认的是，目前，世界上大多数国家都已采取限制豁免的立场，联合国国际法委员于1991年通过的《国 家及其财产管辖豁免公约》的二读草案也倾向采用限制豁免主义8 。在这种国际形势下，一味坚持绝对豁免论无疑会时自己在国际经济交往中处于不利境地（事实上，我国在实践中也并不总是这样做的，如对国有企业的财产就坚持应与国家财产区别对待），有鉴于此，我国应加强研究，积极参与公约的起草和磋商，争取尽可能的有利于自身利益，力求有所作为。笔者建议在对待公约的态度和立场方面，我国应在内外两反面积极应对：
（一）、对外
1、克服司法冷漠，积极应诉。在发生国际诉讼时，一味声称绝对豁免，对外国法院的诉讼文书不予理会，只会延误时机，给之后的法律进程自行设置障碍，反而有损国家利益。外交途径并不是解决国际纠纷的唯一手段；
2、对公约中某些有利于发展中国家的条款持肯定立场，譬如在涉及强制措施这方面，应坚持执行的财产对象与被诉行为存在联系，不能将与诉讼标的无关的其他国家商业财产予以执行，防止国内法院任意扩大扣押、执行的外国国家财产范围；
3、根据发展中国家的实际需要，积极提出各种新提案，化被动为主动。如各国分歧较大的公共秩序提案，符合我国的国家利益和一贯的司法实践，我国应积极主张之，如果各国谈判立场距离过大，也可采取其他较为缓和、易于接受的措辞，如“国际公共秩序” ；
4、在符合国际法原则和大部分国家实践的基础上，做好各方磋商、斡旋的协调工作，积极促成公约的最后文本的达成。毕竟，在国际经济交往如此频繁和限制豁免已成为国际趋势的大环境下，一部为国际社会所普遍接受的国家豁免公约是有利于我国对外民商事交往和维护涉外活动当事人利益的。
（二）、对内
1、尽快出台一部适合我国的《中华人民共和国国家及其财产豁免法》，避免在处理外国国家及其财产豁免事务上无法可依，更好的指导我国的外交实践，在谈判时可作为国内法的依据。
2、建立专门处理豁免事务的行政机构或在现有机构下设立分处，以便在面对外国法院的诉讼时打有准备之仗。
3、 推动国有企业的进一步改革，真正实现政企分开，防止给其他国家执行国家财产造成口实。