关于开展农产品和农业投入品质量安全监测工作的通知

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黑龙江省牡丹江市人民政府


牡丹江市人民政府 关于印发《牡丹江市人民政府 工作规则》的通知

牡政发〔2005〕1 号


各县（市）、区人民政府，市政府各直属单位：

《牡丹江市人民政府工作规则》已经市政府第 13 届 25 次常务会议讨论通过，现予印发。


二○○五年一月十九日

牡丹江市人民政府工作规则


第一章总则


第一条为认真履行市政府法定职责，规范市政府及其组成成员、工作人员的工作程序和职务行为，加强市政府机关自身建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《黑龙江省人民政府工作规则》，制定本规则。
第二条市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，加强执政能力建设，坚持以人为本，执政为民，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
第三条市政府组成人员要履行宪法和法律、法规赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
第四条市政府各部门要依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，切实贯彻市政府和省有关部门的工作部署。

第二章组成人员职责


第五条市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的各局局长和各委员会主任。
第六条市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作，副市长协助市长工作。
第七条副市长按分工负责处理分管工作。受市长的委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
常务副市长负责市政府的日常工作，秘书长协助常务副市长工作。
第八条市长出国访问或较长时间离市期间，由分管常务工作的副市长主持市政府工作。
第九条各局局长、各委员会主任负责本部门的工作。

第三章政府职能


第十条市政府及各部门要在转变政府职能的基础上，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十一条健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外贸易和区域经济合作，实现经济发展、就业增加、社会稳定、物价稳定和财政收支平衡。
第十二条加强经常性的市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
第十三条认真履行社会管理职能，完善社会管理政策，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十四条强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲究质量，提高效益。

第四章科学民主决策


第十五条市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十六条全市国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施等重大决策，由市政府常务会议或市政府全体会议决定。
第十七条市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商 ; 涉及县（市）、区的，应事先征求意见 ; 涉及广大人民群众切身利益的，一般应该通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十八条市政府在做出重大决策前，根据需要通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第十九条市政府各部门必须坚决贯彻落实国务院、省政府和市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第二十条开展经常性的民情民意调查。完善民情民意调查网络，对经济社会发展中的重大问题以及人民群众关心的热点问题定期进行抽样调查和其他形式的调查，以此作为决策的重要依据。

第五章依法行政


第二十一条认真贯彻落实国务院《全面推行依法行政实施纲要》。市长是市政府依法行政的第一责任人；副市长按照分工对分管部门和战线的依法行政工作负主要责任；市长助理、市政府秘书长和市政府副秘书长按分工协助市长、副市长做好职责范围内的依法行政工作；市政府各部门的主要负责人是本部门或本系统依法行政的第一责任人。
第二十二条市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使行政权力，依法规范行政权力，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
第二十三条市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章以及国家和省、市的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府发布文件，或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制发的规范性文件要依法及时报市政府备案，由市政府法制办公室审查并定期向市政府报告。
第二十四条要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点工作。坚持实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章行政监督


第二十五条市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询 ; 接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第二十六条市政府各部门要按照有关的法律、法规、规章的规定，自觉接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督。对各类监督发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
第二十七条市政府及各部门要切实加强行政系统内部层级监督，严格执行《行政复议法》、《黑龙江省规范行政执法条例》和市政府有关规定，及时发现并纠正违法或不当的抽象行政行为和具体行政行为，并主动征询和认真听取县（市）、区政府及其部门的意见和建议。
第二十八条市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通 ; 市政府领导成员及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第二十九条市政府及各部门要接受新闻舆论和人民群众的监督。对新闻媒体和人民群众反映的问题，要积极主动地查处和整改，市政府各部门要将重大问题的整改情况向市政府报告。要加强政府网站建设，建立新闻发言人制度，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

第七章工作推进与协调


第三十条市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排，围绕上级下达的目标和市委、市人大部署的工作任务，确定财政收入、经济发展、城建项目、社会发展、深化改革、保持稳定、扩大开放等战略性工作目标，并根据形势和任务的变化及时做出调整。
第三十一条市政府办公室对各县（市）、区政府和市政府各部门落实市政府重大决策和重要工作部署，对市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议议定的事项和市政府领导批示的重要事项进行督促检查，必要时下发《督查通知》，明确主管领导、牵头单位、协办单位、责任人和完成时限，保证市政府重要工作的推进落实。
第三十二条市政府协调工作坚持各负其责、分级协调的原则。各部门所协调事项均由部门负责人先行协调，协调达不成一致意见时，请负责本系统工作的副秘书长、市长助理或副市长协调，仍形不成统一意见时，报常务副市长，由常务副市长协调。
第三十三条各种电视电话会议、工作会议、市长信访接待日及重要接待活动，主管副市长公出或因故不能参加时，原则上按各位副市长排序循环接替，有关部门应提前 2 个工作日报请市政府办公室主任统筹协调安排；需要市政府主要领导出席的活动，活动主办单位应提前 2 个工作日报请市政府秘书长协调安排。

第八章学习和调研制度


第三十四条市政府领导成员要做学习的表率，密切关注市内外和国际经济、社会、科技等方面的发展变化，不断充实新知识，丰富新经验。
第三十五条市政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。市政府秘书长负责做好学习计划的制定和安排落实工作。
第三十六条市政府领导成员要结合市政府重点工作及分管工作中的热点、难点问题，开展深入细致的调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题。每年到基层调研的时间不少于 1 个月。调研题目由市政府领导成员根据工作需要自行确定。
市政府领导成员要围绕市政府重点工作，每年亲自撰写一两篇具有指导意义的调研考察报告。

第九章会议制度


第三十七条市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议制度。市政府工作中的重大问题，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第三十八条市政府全体会议由市政府组成人员组成，市长助理、市政府副秘书长和有关单位主要领导列席会议。会议议题、召开时间由市长确定，会议由市长召集和主持。市政府全体会议一般每半年召开一次，必要时由市长决定随时召开。
市政府全体会议的主要任务是：
（一）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（二）总结和部署市政府的重要工作；
（三）审议通过市政府需向市人代会提交审议的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告等文件材料；
（四）通报国内外及全市经济和社会发展形势；
（五）讨论市长认为需市政府全体会议通过的重要事项。
市政府全体会议组成单位和列席单位主要领导因故不能参加会议的，经市政府秘书长批准，可委派本单位其他领导参加会议。
第三十九条市政府常务会议由市长、副市长、市政府秘书长组成，市长助理、市政府副秘书长和有关部门主要领导列席会议。会议议题、召开时间由市长确定，会议由市长召集和主持。特殊情况可委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议由市长根据工作需要决定召开，必须有市政府常务会议组成人员半数以上到会方能举行。
市政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和讨论上级领导机关及市委、市人大的重要指示、决定、决议和会议精神，并提出具体贯彻意见；
（二）分析经济和社会发展形势，讨论通过经济和社会中长期发展规划、年度政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告及财政预算报告；
（三）讨论决定市政府下发的重要文件和涉及改革、发展、稳定等方面的重大事项及重要政策措施；
（四）讨论、决定呈报上级政府或市委的重要事项和提请市人大或其常委会审议的重要事项；
（五）市长认为需市政府常务会议讨论决定的事项。
市政府常务会议讨论的议题，由副市长或市政府秘书长提出建议，报市长批准后，按轻重缓急安排上会。凡需市政府常务会议讨论的问题，议题主办单位必须事先充分准备，议题内容涉及法律、法规或制发规范性文件的，须经市政府法制办公室审核；议题内容涉及其他部门的，应在会前与相关部门协商一致，未经协调或存在分歧意见的议题，原则上暂缓上会。会议材料要提前 3 个工作日报市政府办公室分送会议组成人员阅研。议题汇报人为议题提交单位的主要领导，主要领导因故不能与会的，经市政府秘书长批准，可由提交单位主管领导汇报，同时通报市政府办公室。列席会议的有关部门主要领导因故不能参会的，经主管副市长同意，可委派本部门能够决定议题相关事项的主管领导出席，同时通报市政府办公室。
第四十条市长办公会议由市长召集和主持，也可由市长委托常务副市长或两位以上副市长召集和主持，与议题内容有关的部门负责人出席会议。由两位以上副市长参加的市长办公会议，排序在前的副市长主持会议。会议议题、召开时间由会议主持人确定。市长办公会议根据需要不定期召开。
市长办公会议的主要任务是：
（一）研究决定单项涉及改革、发展和稳定的事项；
（二）研究决定突发性紧急事件；
（三）研究决定涉及两位以上副市长分管工作中需要统筹协调的重要事项；
（四）市长认为需市长办公会议研究的事项。
第四十一条市政府专题会议由市长或副市长确定议题、召开时间，并主持会议，与议题内容有关的部门负责人出席会议。市政府专题会议根据需要不定期召开。
市政府专题会议的主要任务是：
（一）研究处理市政府日常工作中需要决定的专题性问题；
（二）研究决定市政府领导分管工作范围内的事项；
（三）研究处理分管范围内的重大群体性上访事件和突发性事件；
（四）讨论上级领导、市委或市政府主要领导对具体工作的批示，并提出贯彻落实意见；
（五）讨论确定需提交市政府常务会议研究决策的有关问题。
第四十二条市政府协调会议由市长或副市长委托市长助理、市政府秘书长、市政府副秘书长召集和主持，并确定会议议题、召开时间，与议题内容有关的部门负责人参加。市政府协调会议根据需要不定期召开。
市政府协调会议的主要任务是：
（一）协调市政府相关部门和单位之间需要统筹协调的具体事项；
（二）协调处理某些专项工作或群体性上访事件。
第四十三条市政府全体会议、市政府常务会议由市政府办公室负责会务工作；市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议由市政府办公室或市政府办公室会同有关部门负责会务工作。
市政府常务会议在会后形成会议纪要，印发有关单位。市政府全体会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府协调会议是否形成会议纪要，由会议主持人视需要而定。市政府各类会议需要形成会议纪要的，由市政府办公室或市政府办公室会同有关部门形成会议纪要初稿，市政府办公室审核后，报会议主持人签发。
第四十四条市政府各类会议议定的涉及机构编制、城市规划、土地问题等事项，要严格按照规定的程序，由专门委员会最后审定；涉及财税政策、资金安排方面内容需市长会前同意或会后批准。
市政府各类会议讨论决定的事项，宜于公开的，应按政务公开的有关规定向社会公开。公开的内容与方式须经市政府秘书长、有关市长助理或市政府副秘书长审定，必要时须报副市长或市长审定。
第四十五条市政府各类会议要严格执行会议审批程序，控制会议规模，减少参会人员，压缩会议时间，提高会议效率。凡是以市政府名义召开的大型专项工作会议，会议承办部门会前认真填写会议申报单，经市长、主管副市长批准后方可召开。需各县（市）、区政府主要领导参加的会议，由市政府秘书长签署意见，报市长批准。

第十章公文处理


第四十六条各县（市）、区政府和市政府各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文，市政府领导一般也不受理各县（市）、区政府和市政府各部门直接报送的公文。
市政府各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
第四十七条各县（市）、区政府和市政府各部门报送市政府的公文，由市政府办公室提出拟办意见，按分工报市政府领导批示。重大问题，报送市长批示。市政府领导对报送的公文要及时批示。
第四十八条各县（市）、区政府和市政府各部门对市政府转办的公文要做到特急件随到随办、急件即办或 3 个工作日内办结、平件 7 个工作日内办结，在规定时间内没有办结的，要向市政府办公室说明情况。
第四十九条市政府文件（包括市政府文件、市政府函件、市政府办公室文件、市政府办公室函件 4 种）制发审批程序为：拟稿单位拟稿—→有关部门会签—→规范性文件经市政府法制办公室审核—→市政府办公室秘书科审核把关—→市政府办公室主管副主任审核—→市政府办公室主任审核或签发—→市政府秘书长审核或签发—→副市长审核或签发—→常务副市长审核或签发—→市长签发。
市政府文件审批权限为：
（一）向省政府请示或报告事项的文件，由分管副市长签署意见，市长或市长授权常务副市长签发。
（二）以市政府名义下达事关全局或涉及重大方针政策的文件、规范性文件和对下级机关的重要批复及表彰决定，须提交市政府常务会议研究决定后，由市长授权分管副市长或市政府秘书长签发。
（三）以市政府名义下发的一般性批复，与省政府各委、办、厅、局联系解决专项问题的文件，转发上级国家行政机关的文件，批转下级机关的报告，与外省、市（地）商洽、联系工作的文件，一般由分管副市长签发；涉及全局或重大决策的，由市长或市长授权常务副市长签发。
（四）涉及两位以上副市长分管工作的文件，由有关分管副市长协商出统一的意见后共同签发；必要时由常务副市长或市长签发。
（五）经过市政府常务会议或市长办公会议讨论通过的文件，可由分管副市长签发，也可由市长授权市政府秘书长签发。
（六）以市政府办公室名义传达市政府的指示、决定、意见的文件，根据重要程度，可分别由分管副市长、市政府秘书长或市政府办公室主任签发。
第五十条市政府及各部门要进一步精简文件，提高质量。各部门职权范围内的工作，由部门自行行文或联合行文；向上级对口部门请示、报告工作，除特殊情况外，由部门直接上报；凡是各种领导小组、指挥部、组委会等常设、非常设临时机构工作范围内的事，一律自行行文。以市政府名义发布的表彰奖励决定、通知，一般以光荣册形式印发，不再行文。
第五十一条市政府、市政府办公室及市政府各部门制发的公文，除需要保密外，应及时公布。

第十一章作风纪律


第五十二条市政府领导同志外出和下基层要轻车简从，减少陪同和随行人员 , 简化接待。外出不搞迎送，下基层不要地方负责人到辖区分界处迎送 ; 不吃请 , 不收礼。
第五十三条市政府领导同志一般不为部门和县（市）、区的会议活动等发贺信、贺电 , 不题词 ; 原则上不出席由部门和县（市）、区组织的庆典、剪彩、首发式、首映式及地方节日等活动。因特殊需要发贺信、贺电和题词 , 一般不公开发表 ; 确需领导参加的活动 , 由活动组织部门报市政府办公室协调安排。
第五十四条市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排 , 按有关规定办理。
第五十五条市政府组成人员要严格遵守国家和省、市有关廉政建设的规定 , 严格要求亲属和身边的工作人员 , 不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第五十六条市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定 , 如有不同意见可在市政府内部提出 , 在市政府没有重新做出决定前 , 不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为 ; 代表市政府发表讲话或文章 , 以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或者文章 , 事先须经市长同意。
第五十七条副市长、市政府秘书长离市外出须向市长请假；市长助理、市政府副秘书长离市外出，须向主管副市长和市长请假；市政府各部门主要负责人离市外出，应事先经主管副市长请假批准后，由市政府办公室向市长报告。
信访接待日不能参加接待工作的领导，需向市长或常务副市长请假。
指定参加各类会议的领导，因故不能参加会议，应事先向会议主持人请假。
外出领导应将外出时间、地点、联系方式等有关事项，通知市政府办公室，以便随时联络。
第五十八条市政府组成人员要严格遵守会议纪律，按会议规定要求时间到达会场，会议期间通讯工具一律关闭，不许随意离开会场和提前退出会场。
第五十九条市政府及各部门要实行政务公开 , 规范行政行为 , 增强服务观念 , 认真履行职责 , 树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请 ; 对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为 , 要严肃查处。
第六十条市政府及各部门要提高行政办事效率和建立快速反应机制。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理 ; 对因推诿、拖延等官僚作风造影响和损失的，要追究责任。
市政府及各部门要建立快速反应机制。市政府组成人员要保证通讯联络随时畅通，随叫随到，今后通信工具号码发生变化时，要及时通报市政府办公室。对本部门发生重大安全事故、刑事治安案件、群体性上访、灾情疫情及其他可能影响社会稳定、危害国家和人民生命财产安全的紧急重大情况，不论工作日或节假日，不论白天或夜晚，不论人在何处，必须第一时间向市政府办公室报告，或视情况，直接向市政府领导汇报。并根据本部门职责，依照应急预案的要求赶赴现场，组织力量控制事态，最大限度地降低突发事件造成的人员伤亡和财产损失。同时密切跟踪事态进展情况，认真做好善后工作。对因迟报、漏报、瞒报和处理不当造成影响和损失的领导和具体工作人员 , 要追究责任。


论民族经济立法的基本原则

李占荣


民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。
一、 民族经济立法的含义
从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。
民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。
民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。
二、民族经济立法的合法性原则
对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。民族经济立法是民族经济法实践的初始环节，其合法性原则要求：第一，民族经济立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力，每一项权力诸如提案权、审议权、表决权、公布权的归属和界限都应当由法律明确规定。它反映着立法权受制约的状态，即一方面接受各民族人民的监督，另一方面受其他国家权力的制约，最重要的是，它受到法律的制约，任何不合法的立法权力的行使，都会得到法律制止。第二，民族经济立法内容的合法性。它表明：民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定，不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法，是无效的立法，应当承担违宪责任。同时，各民族经济立法主体在立法时应当注意本立法所依据的法律以及本立法不得与上位阶立法相悖，否则便是无效的民族经济立法，这也是法制统一性的客观要求。第三，民族经济立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法，由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题，因此，只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预，才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调，从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。总的来看，立法合法性原则是一项首要原则，是其他原则贯彻的前提。
三、民族经济立法的民主性原则
对人类社会而言，民主是一种观念，对于国家而言，民主是一种制度。“立法、行政、司法等国家政权活动，在现代国家，都是一个民主与集中相统一的过程。但是，立法权、行政权、司法权在权力性质、特征和运行规律等方面存在很大差异：立法权崇尚民主，行政权追求效率，司法权维护公正。比较而言，国家立法活动更强调民主”①。尽管民主性原则是一个普遍性原则，然而对民族经济立法而言，具有特别的意义。其一，根据《立法法》第五条的规定，立法活动应当“体现人民的意志，发扬社会主义民主， 保障人民通过多种途径参与立法活动”。民族经济立法的民主性原则要求体现少数民族意志，反映他们的经济利益和要求，使他们参与到立法活动中来。少数民族人民群众参与民族经济立法的形式主要有两条：一是通过民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中反映本民族和其代表的自治地区人民群众的意见和要求；二是有关国家机关（包括中央国家机关和地方国家机关）在其立法活动中，切实采取有效措施，广泛听取少数民族人民群众的意见，既可以让少数民族群众个体参与其中，也可以让少数民族群众的代表参与其中。只有这样，才符合民族经济立法的民主性原则。
民族经济立法向来是民族立法的中心，不但五大自治区把民族经济立法作为重点来抓，其他多民族的省份如青海、甘肃、云南、贵州、四川等也在立法中突出了经济立法，以四川省为例，其颁布的8件单行条例中，经济立法占5件，它们是：《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》、《甘孜藏族自治州矿产资源管理条例》、《凉山彝族自治州东西河飞机播种林区管理条例》、《凉山彝族自治州家禽卫生防疫条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生药材、菌类植物保护条例》，占单行条例的60%以上。这些地方立法基本上是在熟悉本地区民族经济情况和大量调研基础上完成的，从一定程度上能够与少数民族人民群众的愿望和要求相契合，这是民族经济利益与地方经济利益相契合的必然结果。然而在中央立法的层面上，民主性原则的贯彻是受一定条件限制的：一是这一层面的民族经济法的概括性特征的局限。中央立法层面上的民族经济法一般适用于全国所有的民族地区和各少数民族，面对千差万别的民族经济生活状态，不可能针对具体区域和民族特别立法，只能制定概括性的普遍适用的法律。二是受立法观念和立法成本的限制。中央层面的民族经济立法，往往带有较强烈的自主意识，加上调查和征求民族群众意见的成本较高，因此受到了较大局限，影响了立法民主性原则的贯彻执行。以往群众参与民族经济立法的形式有两种，其一是由领导机关将民族经济立法草案经初步审议后，印发有关部门和地区征求意见，根据反馈意见进行再修改。其二是邀请专家学者和民族宗教界人员举行座谈会，进行讨论。当然也有由起草小组深入到少数民族地区和民族群众中去进行调查，收集意见和要求，经汇总后酌情修改民族经济法草案的情况，只是这种深入细致的工作并不普及。事实上，群众对民族经济立法的参与程度反映着立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一个重要标准。民族经济立法过程中的群众参与，本身是一个检查和检验立法的价值取向和合法性的过程。笔者认为，符合法律规定只是合法性的表象，实质意义上的合法性（无论是对行为、法律还是权威）应当是它被社会认可、遵守和拥护的程度。如果一个行为、一部法律或一个权威得不到广泛的正面反应，则其合法性就无从谈起。
四、民族经济立法的民族经济利益原则
所谓民族经济利益原则，是指民族经济立法应当充分考虑民族经济利益，以确认和保护民族经济利益为价值取向。这是一个需要十分重视的原则。
从一定意义上讲，法律就是为了调整利益关系而产生和存在的。民族经济法是调整民族经济利益的法律机制。在利益体系中，不同主体之间存在着利益反差，其表现形式之一就是少数民族及其地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。其主要原因在于改革开放以来，市场经济的大潮席卷少数民族及其地区，迫使少数民族人民及其地区必须参与市场竞争，然而由于自身实力较弱，在强弱分明的市场竞争中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，这种利益反差仍在扩大。民族经济立法应当以民族经济利益为价值取向，通过法律手段保护少数民族及其地区的经济，从实质意义上平衡以往既存的利益反差。邓小平同志曾经深刻地指出：“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾就会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”①。《宪法》第一百一十八条明确规定：“国家在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”。可见，民族经济立法应当遵循民族经济利益原则，运用法律手段规制民族经济关系，保障民族经济的发展，努力消除民族经济利益上的反差。实际的情况是，改革开放二十多年来，民族经济利益原则并没有得到很好地贯彻。这突出地表现在三个方面。
一是缺少中央层面的民族经济立法。现代法经济学理论认为，法律作为一种制度资源，具有稀缺性。国家作为民族经济法的供应者，为什么没有供给足够数量的民族经济法呢？笔者认为，从经济分析的角度看，首先因为民族地区或少数民族作为民族经济法潜在的“消费者”，其“消费能力”有限，这完全是由民族经济的不发达、民族地区市场经济的不发育和传统民族经济的超稳定结构造成的。这些因素导致的一个直接结果便是民族经济关系相对粗疏、简单，因而对民族经济法的需求降低。另一方面，立法机关作为民族经济法的供应者，是以有理性的“经济人”的面目出现的。“经济人”的典型特征是考虑立法的成本效益，尽管这个“经济人”表面上标榜国家利益，但是，不能排除立法中的部门利益和个人利益存在。因此，立法者考虑了民族经济立法的成本与效益，宁可选择低成本、高收益的不稳定的政策为主导来替代民族经济法，从而造成民族经济政策长期以来是民族经济法律的“替代品”而成为公共选择的对象。因此，总体而言，中央层面民族经济立法的供应是不足的。
二是五大民族自治区的自治条例难以出台。
自治条例是民族自治地方行使自治权的法律标志。《宪法》第一百一十六条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。《立法法》第六十六条和《民族区域自治法》第十九条与《宪法》第一百一十六条规定完全一样。也就是说，同样的内容规定在包括宪法在内的三部法律之中，足以说明民族自治区自治条例的重要地位。然而，二十多年来，内蒙、广西、新疆、西藏、宁夏五大自治区都没有制定出台其自治条例。为什么会出现这种情况呢？笔者认为，一个很重要的原因就是立法中的“民族经济利益原则”无法落实。自治条例属于地方综合性法规，其内容尽管要涉及到政治、经济、文化教育、卫生等许多方面，然而，其主要内容仍然是经济。民族经济利益与国家经济利益分野的基础在于民族区域自治权与国家统一权的分别。在利益分配上，“蛋糕”总是有限的，分配中存在此消彼长的关系。如何协调国家的经济利益与民族经济利益是一个棘手问题。实践中，各自治区制定自治条例的热情很高，如内蒙古自治区，从1980年到1993年起草修改自治条例达22稿，但都无果而终，根本的原因在于涉及国家经济利益与民族经济利益时无法协调，因为经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事。以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、财政金融等方面涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容包括：自主的对外贸易审批权，自治区自治机关在国家宏观调控下，在征得上级国家机关同意后，对涉及农牧民经济利益的地方农副土特产品的出口自行发放出口许可证，要求出口配额的增加与照顾，自主管理边境贸易，自主引进外资和技术，海关代征的工商税余留地方，要求财政补贴逐年递增，税收优惠，要求享受低息贷款，长期贴息贷款，依法设立开发银行，并根据实际情况 发行债券和股票①。这些事项中，除要求自主的对外贸易审批权一项根据《对外贸易法》第四条规定：“国家实行统一的对外贸易制度”，遇到了上位阶法律障碍外，其他均涉及到利益的协调问题。毫无疑问，要协调好这些问题，必须贯彻民族经济利益原则，也就是说，国家应当作出适当的让步，要求民族经济立法应当有“帕累托改变”的性质，一方面，民族经济利益的权利主体在民族经济立法中受益，另一方面，国家的经济利益并不因此有较大受损。诚然，很难做到完全的改变，但尽量减少国家经济利益的损失总是可能的，因为国家及其政府才是真正的“牧羊人”，而牧羊人是不怕羊壮的，因此归根结底，某种程度某个层面上的经济利益平衡是可能的和现实的，立法者所要做的，只是将民族经济利益原则贯彻到立法实践中去。当然，现行法中的障碍设置也是民族经济利益原则不能在立法中贯彻的原因。建国以来，民族地区经济和少数民族经济发展尽管取得了很大成就，但是，无论从经济总量上还是从经济效益上，都不能与非民族地区尤其是东南沿海地区的情况相比。两者的巨大差异已经造成了一些社会后果。随着西部大开发战略的实施，全社会已开始关注民族经济利益了，然而，要在新的立法中贯彻“民族经济利益原则”尚存在诸多法律障碍，而这些法律障碍是民族经济利益被漠视的历史条件下的产物，有些法律目前对社会经济关系的规制作用仍然很大，若要厘清尚须时日。这主要表现在《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》等中央立法和部分自治地方单行条例中。比如自1993年开始的税制改革，影响了民族地区的财政收入，分税制实施以后，国家要从消费税和增值税中比过去多拿走一部分，使本来就很困难的民族地区更加困难。以贵州这个多民族省份为例，实行分税制前，“卷烟税收占全省财政收入的45%，实行分税制后，国家不仅要分享75%的增值税，还要拿走部分消费税”②。五大自治区的情况也差不多如此。
由此看来，民族经济立法应当在合法性与民主性原则的基础上，着重贯彻民族经济利益原则，它是调整民族经济关系、保护民族经济利益的根本性准则，只有坚持它，制定出来的民族经济法才能够成为切实保障民族权利的基本手段，才能实现民族经济法的基本价值。


① 《中华民国立法史》，谢振民著，正中书局，1937年版，第1页。
② 参见《现代立法问题》，杨幼炯主编，上海民智书局，1934年版，第412页的论述。该书认为中国古代无立法，其实，现代学者持此观点者也有。
③ 《论立法权》，戚渊著，中国法制出版社，2002年版，第11-12页。
④ 《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第80页。
① 《立法学》，周旺生主编，法律出版社，2000年版，第127-128页。
① 《邓小平文选》第3卷，第364页。
① 参见《关于制定自治区自治条例问题的思考》，王仁定，载《内蒙古师大学报》（哲学社会科学版），2001年第4期，第40-41页。
② 《浅论市场经济条件下的民族经济立法》，白明政，载《贵州民族学院学报》（社会科学版），1996年第3期，第19页。