最高人民法院研究室关于少管人员释放后犯罪的能否适用《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》问题的电话答复

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社会治安综合治理刑事政策的历史考察(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上，基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期，l982年至l990年的探索与实验时期，1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题，社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。

[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期

（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想

1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。

鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等８个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。

（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想

在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。

1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。

1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。

l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]

1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。

（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策

1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。

（四）本阶段的特点

我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：

第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；

第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；

第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期

（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围

第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
中国证券监督管理委员会


关于向证券经营机构发放《经营证券业务许可证》的通知
中国证监会




各省、自治区、直辖市、计划单列市证管办（证监会）：
鉴于证券经营机构及其监管职责已全部由中国人民银行移交中国证监会，为落实《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发〔1997〕19号）精神，中国证监会将向证券经营机构发放《经营证券业务许可证》，现就有关事项通知如下：
一、发证范围
1．原经中国人民银行批准设立的证券公司，本次发放《经营证券业务许可证》。
2．原经中国人民银行批准设立的证券公司的分公司、原经中国人民银行批准设立的证券公司和信托投资公司的证券营业部，本次发放《证券经营机构营业许可证》。
有下列情形之一的证券经营机构暂缓发证：
（一）未经批准擅自实施变更事项；
（二）不按规定向中国证监会报送业务资料；
（三）拖延或拒绝交纳监管费；
（四）涉嫌重大违法、违规行为，正在接受调查；
（五）中国证监会认定的其他情况。
二、发证程序
中国证监会统一负责《经营证券业务许可证》和《证券经营机构营业许可证》的印制。
证券公司向所在地证券监管办公室或证券监管特派员办事处（以下简称所在地证券监管部门）提出申请，所在地证券监管部门对其进行初审，报中国证监会批准。经中国证监会批准的证券公司，由中国证监会统一颁发《经营证券业务许可证》并在中国证监会指定报刊上公告，公告费用
由各公司承担。
证券公司的分公司、证券公司和信托投资公司的证券营业部向所在地证券监管部门提出申请，所在地证券监管部门对其进行初审，报中国证监会批准。经中国证监会批准的证券公司的分公司、证券公司和信托投资公司的证券营业部，由所在地证券监管部门颁发经中国证监会统一盖章、
编号的《证券经营机构营业许可证》并在中国证监会指定报刊上公告，公告费用由各分公司、证券营业部承担。
三、申请文件
（一）证券公司申领许可证需提交下列文件：
1．中国证监会统一印制的《证券公司〈经营证券业务许可证〉申请表》；
2．中国人民银行批准设立的文件（原件和复印件）；
3．中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》（正本、副本和复印件）；
4．工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》（副本和复印件）；
5．中国证监会颁发的《承销资格证书》（复印件）；
6．中国人民银行对现任高级管理人员任职资格的批复文件（原件和复印件）；
7．中国人民银行对公司变更事项（包括名称、地址、法定代表人、增资扩股等）的批复文件（原件和复印件）；
8．国家外汇管理部门颁发的《经营外汇业务许可证》（副本和复印件）。
（二）证券经营机构分公司、证券营业部申领许可证应提交下列文件：
1．中国证监会统一印制的《证券经营机构分公司、证券营业部〈证券经营机构营业许可证〉申请表》；
2．中国人民银行及授权分行批准设立的文件（原件和复印件）；
3．中国人民银行及授权分行颁发的《经营金融业务营业许可证》（正本、副本和复印件）；
4．中国人民银行及授权分行对现任营业部负责人任职资格的批复文件（原件和复印件）；
5．中国人民银行及授权分行对营业部变更事项（包括名称、地址、负责人等）的批复文件（原件和复印件）。
四、时间安排
发证工作从1998年12月份开始，年底前结束，1999年初集中公告。除暂缓发证者外，凡在规定时间内未取得中国证监会颁发的《经营证券业务许可证》的证券公司，未取得中国证监会颁发的《证券经营机构营业许可证》的证券公司的分公司、证券公司和信托投资公司的证券
营业部一律不得继续从事证券业务。
附件：1．证券公司《经营证券业务许可证》申请表
2．证券经营机构分公司、证券营业部《证券经营机构营业许可证》申请表

证券公司
《经营证券业务许可证》
申请表
公司名称：
填表日期：
中国证券监督管理委员会制

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｜ 公司名称 ｜ ｜成立时间 ｜ ｜
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｜ 批准机关 ｜ ｜批准文号 ｜ ｜
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｜ 注册地址 ｜ ｜
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｜ 注册资本 ｜ ｜法定代表人｜ ｜
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｜ 经营范围 ｜ ｜
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｜ ｜ 名 称 ｜ ｜
｜变｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 地 址 ｜ ｜
｜更｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜法定代表人 ｜ ｜
｜事｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜高级管理人员｜ ｜
｜项｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 增资改制 ｜ ｜
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｜ 承销资格种类 ｜ ｜
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｜承｜累计主承销、｜ ｜
｜销｜副主承销家数｜ ｜
｜业｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜绩｜累计承销金额｜ ｜
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｜ 经纪业务总量 ｜ ｜
｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 自营业务总量 ｜ ｜
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｜分支｜ 分公司 ｜ ｜
｜机构｜－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜分布｜ 营业部 ｜ ｜
｜情况｜ ｜ ｜
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｜ 违法、违规及 ｜ ｜
｜ 被处罚情况 ｜ ｜
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（以下由证券监管部门填写）
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｜ 中国证监会 ｜ ｜
｜ 派出机构 ｜ ｜
｜ 初审意见 ｜ ｜
｜ ｜ ｜
｜ ｜ ｜
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｜ ｜ ｜ ｜
｜ ｜经办人 ｜ ｜
｜ ｜意 见 ｜ ｜
｜ ｜ ｜ ｜
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｜ 中 国 ｜ ｜ ｜
｜ 证监会 ｜主办处长｜ ｜
｜ 机构部 ｜意 见｜ ｜
｜ 意 见 ｜ ｜ ｜
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｜ ｜部 门 ｜ ｜
｜ ｜领 导 ｜ ｜
｜ ｜意 见 ｜ ｜
｜ ｜ ｜ ｜
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｜ ｜ ｜
｜ ｜ ｜
｜ 中国证监会 ｜ ｜
｜ 领导意见 ｜ ｜
｜ ｜ ｜
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证券经营机构分公司、证券营业部
《证券经营机构营业许可证》
申请表
机构名称：
填表日期：
中国证券监督管理委员会制

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｜ 名 称 ｜ ｜
｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 成立时间 ｜ ｜
｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 批准机关 ｜ ｜
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｜ 批准文号 ｜ ｜
｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 地 址 ｜ ｜
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｜ 负责人 ｜ ｜
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｜ 营运资金 ｜ ｜
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｜ 经营范围 ｜ ｜
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｜变｜ 名 称 ｜ ｜
｜更｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜事｜ 地 址 ｜ ｜
｜项｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 负责人 ｜ ｜
｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 经纪业务总量 ｜ ｜
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｜ 违法、违规及 ｜ ｜
｜ 被处罚情况 ｜ ｜
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（以下由证券监管部门填写）
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｜ 中国证监会 ｜ ｜
｜ 派出机构 ｜ ｜
｜ 初审意见 ｜ ｜
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｜ ｜经办人 ｜ ｜
｜ ｜意 见 ｜ ｜
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｜ 中 国 ｜ ｜ ｜
｜ 证监会 ｜主办处长｜ ｜
｜ 机构部 ｜意 见｜ ｜
｜ 意 见 ｜ ｜ ｜
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｜ ｜部 门 ｜ ｜
｜ ｜领 导 ｜ ｜
｜ ｜意 见 ｜ ｜
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｜ 中国证监会 ｜ ｜
｜ 领导意见 ｜ ｜
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1998年11月26日