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法学论文/李宏伟

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 01:00:45  浏览:9392   来源:法律资料网
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评自由心证及其制约机制

湖南大学法学院 04级3班 李宏伟


摘要:自由心证制度是要求法官依据“良心”和“理性”,利用自己的法律知识和审判经验,合理判断证据的证明价值的一项制度,它已成为大多数国家采取的普遍的证据原则,本文通过探询自由心证的起源,以及存在的合理性基础,来论证我们应该建立自由心证制度.并通过对自由心证的内、外制约机制的论述,证明自由心证的实施,不仅仅只是肯定法官独立进行证据判断的权力,而且也对这种权力的行使进行了必要的监督和限制。
关键词:自由心证 合理性基础 内外制约机制
一:自由心证的含义和渊流。
什么是自由心证,自由心证是指一切诉讼证据的证明力的大小及其取舍,法律不预先规定,而是根据其法律意识自由判断,法官通过证据判断形成的内心确信,谓之“心证”,心证如果达到深信不疑的程度,即谓之“确信”,从这个意义上讲,自由心证又称“内心确信”,法官审判案件只根据自己的心证对案件事实进行裁判。
早在古罗马时代就有裁判官自由判断证据的规定和实践,当时的自由心证主要体现在对证据,证人的判断上。帝国时代哈德良皇帝在其批复中指出:“你们(裁判官,行省总督)最好能够确定证人的诚实信用程度,他们的身份,他们的尊严,他们的名声,谁似乎闪烁其辞,是否自相矛盾或显然的据实回答。”近代意义上的自由心证则产生于资产阶级革命时期。自十七世纪始,欧洲封建主阶级与新兴的资产阶级之间的矛盾日益尖锐,封建统治阶级采取各种手段,包括法律手段,竭力维护封建主的财产所有制,维护封建等级特权。反映在诉讼证据制度上,封建统治阶级推行中世纪后期宗教法庭适用的法定证据制度,证据有无证明力和证明力的大小,完全取决于法律上的预先规定,法官在审理案件中只需要依据法律的规定被动机械地计算证据的证明力,而无权依照自己的认识和思维独立判断证据。与神示证据制度相比,法定证据制度具有历史性进步意义,但这种制度随着社会经济文化的不断发展和人类认识水平的提高,其弊端越来越明显,主要在于它充满了封建的专横、武断和僵化,使法官在判断证据方面没有任何主动性。在欧洲文艺复兴运动和启蒙思想运动时期,人们以理性主义、人文主义代替古代的自然主义和中世纪的神学主义,系统地提出民主、自由、平等、人权、法治等理论,来坚决反对封建主义意识形态。到18世纪末至19世纪初,欧洲各国相继爆发了推翻封建统治的资产阶级革命,并先后建立了资产阶级政权。作为上层建筑组成部分的法律制度也随之发生变革,废除了纠问式的诉讼制度,创设了辩论式诉讼制度,建立了陪审团裁判制度。1790年12月26日,法国的杜波尔向宪法议会提出了一项革新议案。在这项议案中,自由心证的原则第一次被提出来。杜波尔认为,判断案件事实真相有两种方法。一种是由法律预先规定何种证据可以用来确定事实。另一种方法就是周密的搜集,调查一切材料,在法官面前加以阐明,再由法官进行判断。但前一种方法不顾事实的复杂性,也不顾法官是否形成确信,强迫法官根据法律预先规定做出裁判,这是荒谬的,后来经过辩论,1791年法国宪法会议正式废除了法定证据制度,宣布法官负有把自己的内心确信作为裁判的惟一根据的义务。1808年法国颁布了《刑事诉讼法典》,明确规定了自由心证制度。第342条规定所表述的:法律对于陪审员通过何种方法而认定事实,并不计较;法律也不为陪审员规定任何规则,使他们判断已否齐备及是否充分;法律仅要求陪审员深思细察,并本诸良心,诚实推求已经提出的对于被告不利和有利的证据在他们的理智上产生了何种印象。法律未曾对陪审员说:“经若干名证人证明的事实即为真实的事实”;法律也未说:“未经某种记录、某种证件、若干证人、若干凭证证明的事实,即不得视为已有充分证明”;法律仅对陪审员提出这样的问题:“你们已经形成内心的确信否?”此即陪审员职责之所在。此后,大陆法系国家在立法中普遍采用了自由心证制度。1877年的德国《刑事诉讼条例》第260条规定,“对于法庭调查的结果,法官应该根据全部审理的总和所提出的自由确信来裁判”。日本现行的《刑事诉讼法》第318条也规定“证据的证明力,由法官自由判断”。英美法系国家没有自由心证原则的明确规定,但是他们所采取的“排除一切合理怀疑”的证据证明标准和“内心确信”二者具有明显的同一性,并且作为一种沿袭已久的司法传统,由事实裁判者对证据进行自由评价,并根据所形成的心证作出裁判却是陪审团裁判制度的典型特征。
二:自由心证的合理性基础
(一)辨证唯物主义认识论。有的学者认为“自由心证是以康德学派的不可知论为起哲学基础的。”“资产阶级法学家认为,法官判断案情没有丝毫疑问是不可能的,只能满足于较强或是较弱的高度盖然性,没有也不可能有绝对的真实性。对法官判断证据,裁判案件的要求只能是:法官在主观上必须相信自己所做的判断是正确的。如果我们进行刑事诉讼做出判断也仅仅满足于盖然性,其结果怎么样呢?只有两种可能:或放纵犯罪,或冤枉无辜,这显然与我们进行刑事诉讼所追求的客观真实截然相反,背道而驰。” 因而对自由心证的理论基础持否定态度。
笔者认为,这种观点是不正确的。第一:从辩证唯物主义认识论这个角度来说,他强调世界是可知的,人的认识能力是无限的。但是在实践的基础上,人的认识既有受限制的一面,也有其不断发展的一面。认识是一个由不知到知、由浅入深的充满矛盾运动的辩证过程。同时,辩证唯物主义的认识论又强调认识的客观性与实践性,认为人类自身的社会实践是检验认识真理性的标准与基础,世界的客观真实性与事物运动的规律性只有通过客观的实践才能得到充分的认识。从案件事实这个客观存在来说,案件事实也是可知的,但是因为案件发生后,“便一去不复反了,人们无力扭转时空使往事重现。证据是人们能所得到的与发生过的案件事实联系最为紧密的东西”根据具有关联性的各种证据,也就是“评借事实的碎片重构的案件事实与客观之间存在或多多少的差别总是不可避免的” 另外,证据事实与待证事实之间的联系的多样性需要充分发挥司法人员的主观能动性。从司法实践中可以看出:“从证据到事实的判断是一个非常复杂的心理过程,立法不可能把所有证据---事实的必然性作出规定,而且这种必然性关系在现实之中少之又少,大量的证据--事实关系是一种或然性关系,而且这种或然性的高低程度又无法精确计算,这就是其更不可能上升到立法层面上来”所以,这种理论基础,也就使得法官在审理案件的过程中需要依靠法官的自由心证,并且为合理的行使自由裁量权提供了依据。就像美国法学家霍尔姆斯所说的:“当代社会生活的复杂,已经远非简单的逻辑推理所能含盖,法官的自由裁量权更是不可避免的。正如法律现实主义者所指出的那样,在普通法的传统中发现事实的困难,法律规则的含糊不清和不确定性,使得法官有很大的选择余地”。
第二:“盖然性”理论。有的学者把盖然性理解为 “人的理性思维能力是如此的无能,以至于不可能准确认识客观事物。” 事实上,这是对“盖然性”的一种误解。内心确信是基于盖然性的认识原则在证据法上的具体体现。盖然性既是自由心证的基础,又能为确信的尺度提供明确的依据,起着限制过度自由的作用。内心确信的关键是确信的关键是确信的衡量标准与衡量的方法,理论上将其称为证明标准或证明尺度。“证明尺度则是一把尺子,衡量什么时候证明成功了,证明尺度也决定某个具体内容的法官心证,他决定着法官必须凭什么才算得到了心证。” 尽管证明尺度概念本身清晰而准确,但是不能直接为法官的内心确信提供切实可靠的标准,抽象的尺度至少不能为确信的界限提供一种确切的,实在的依据,所以自由心证制度将内心确信寄托于盖然性,让盖然性理论介入法官的认识,要求法官按照自己的理智和良心切实排除可能存在的怀疑,然后充分相信出于理性的认识与判断,并且按照这一原则支配自己的判断。在哲学上,盖然性与实在性相对应,指出的是一种“由事实或者数据支撑的最高程度的现实可能性,也就是在相同的条件下多次反复的结果基本相同,出现偏差或错误的可能性极低,而且具有趋向现实的内在动力,隐含着客观性的主要因素。”因此在事实认定的范围之内盖然性的内涵决定着法官的心证目标与心证内容的本质差异:法官心证的目的应当是客观真实的发现,法官心证的内容则必然是客观真实的盖然性的归结。在证据法理论的研究中,如果能够切实的充分证明目标与证明内容的界限,将发现客观真实是为一切证明活动的必然要求,而将能有效排除怀疑的盖然性是为内心确信的成立基础,那么围绕着自由心证制度所产生的争议都有一个合理解决的途径,从这层意义上说,不容怀疑的盖然性应当成为法官内心确信的思想基础.
(二)物质决定意识的唯物论。自由心证所谓的“内心确信”是一种心理状态,属于意识范畴,但是这种意识并不是无中生有,而是由客观存在所决定的。这表现在两个方面。第一:自由心证的判断来源于证据的客观存在。如果没有证据的客观存在,也就不能形成内心确信,因此,如果仅凭审判人员的推测或是主观臆断来进行裁判,实际上并非是对自由心证 的遵循,反而是对自由心证的违反。另外,如果仅仅依靠审判员的个人办案经验或是法律知识来认定事实,也不为自由心证所允许。因为这两种情况都是对唯物论的违反,不符合自由心证的基础。对此日本的学者精辟的指出:“毫无疑问,自由心证主义决没有容许裁判恣意判断的含义,相反,该原则要求的是根据经验法则而形成的合理心证。”
第二:自由心证 的形成过程是在案件的审理和证据的调查中形成的。在审判的过程中,特别是证据的调查过程中,是严格遵循物质决定意识的哲学基础进行的。在此过程中,又有两项原则保证自由心证的正确形成。一:直接采证原则,指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中,直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述,言词辩论,耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动,掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。”这,就保证了这种直接采纳的证据来源于现实,属于客观存在,以保证证据的客观性。二:言词辩论原则,“真理越辩越明”只有经过辩论和质证的证据才能作为裁判和形成心证的依据,自由心证的客观性要求,只有经过言词辩论,才便于“排除一切合理怀疑”。也符合我国“证据必须确实充分”的 要求。所以自由心证并不像有些学者说的那样,“自由心证没有判断证据是非的客观标准,唯一的标准就是法官,陪审员主观上的“良心”和“理智”,而是符合物质决定意识的哲学要求
三:我国应当确立自由心证的证据原则。
上文我们从自由心证的合理性基础来讨论了自由心证的合理性,但是,“历史的经验已经反复证明,理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施,而行之有效的制度却未必是事先设计好的。” 所以,不论一项制度有其多么合理的基础,只要采纳就必须保证这项制度符合其国情。从这个层面展开,我们就先来探讨自由心证制度是否符合我们国家的国情。尽管我国法律没有规定自由心证制度,但自由心证在我国的司法实践中是客观存在的,因为法官往往是依靠审判经验,自觉不自觉地在运用自由心证的原则性精神对证据进行审查判断。即使强调坚持实事求是的判断证据的原则,也存在一个主观对客观的认识过程,不可能排除法官的自由心证。更何况“事实求实”是一个抽象的哲学范畴,可以作为我们工作的一般指导原则,但不应该成为我们的证据制度。事实上,我国法律已经有了自由心证的痕迹。先从刑法分则来看,大量的条款都有“情节严重的”“造成严重后果的”等酌定情节,都需要我们法官的自由判断。另外,最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第64条也规定:“审判人员应当依照法定程序,全面客观的审核证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和日常生活经验,对证据有无证明力和证明力的大小进行判断,并公开判断的理由和结果”通过这些法律规定,也说明了,现代自由心证制度符合我国的国情。
第二:自由心证原则为“疑罪从无”提供理论基础。“疑罪从无”原则是现代刑法“有利被告”思想的体现,是无罪推定原则的具体内容之一“疑罪”从有、从无之争,集中表现了刑法人权保障机能与保护社会机能之价值冲突。“疑罪”从理论上讲有两种可能性,要么有罪,要么无罪,“疑罪从无”有背“有罪必罚”,有放纵犯罪之虑而“疑罪从有”却有“刑及无辜”,滥用刑罚之忧。如果按照事实求实的原则,,不可能存在事实不清,证据不足的情况,所以“疑罪从无”只是一种选择。自由心证的原则恰恰为疑罪从无提供了理论依据,因为自由心证的要旨在于司法人员的自由判断,精心思考,从而形成自己对案件是或不是的看法,也就是形成自己内心确信的状态。“排除合理怀疑”从而为“疑罪从无”两难困境的解脱提供了理论支持。
第三:自由心证原则是对法官自由裁量权的呼应,也是平衡“自由裁量”的保障。法官的自由裁量是指法官在审判活动中,根据每一案件的具体情况,有依据的做出裁判的权力。“立法的抽象性,法律语言的模糊性,法律本身的僵化性,立法的不周全性与现实生活的具体性、易变性决定着法官必须行使自由裁量权” 但是法官的自由裁量权并不是绝对的、毫无限制的行使,而是相对的。所以这样就容易产生一对矛盾那就是一方面要求赋予法官自由裁量权,另一方面又要规范法官的自由裁量权。在现实的司法实践中,又很难把握和平衡自由裁量权的“度”。这就需要一套规范的机制,而对自由心证的遵循,恰恰与正确把握自由裁量相呼应。只要在法的精神指导下,正确把握自由心证的内涵和严格遵循内外制约机制,就可以追求到自由裁量的正当化和合理化。
四:自由心证在现实司法中的应用关键
从现代自由心证制度的内涵来看,不但强调法官对证据的评价和采信有了非常大的自由裁量权。也强调了,为了使自由心证正当化,防止法官自由裁量权过大可能产生的弊端,自由心证制度一方面保障法官自由形成心证,另一方面用保障措施和制约措施来规范心证形成的自由。也就是说自由心证并不是主观臆断,而是一种辨证的“自由”,法官在自由心证的过程中,必须遵循唯物论和辨证的认识论规律,同时,必须执行与自由心证相配套的一系列具有正当性和合理性的制度,以保障其在发现真相与抑制主观随意之间的平衡.从而保持持久的公信力和生命力,并且最大范围的打击犯罪和保障人权. 因此在现实的司法实践中,主要的就是内外监机制.以及程序监督.
一:内部的监督机制。一是法官资格的限制。自由心证应当具备的首要条件就是人的条件,严格法官准入制度,以保障法官具有良好的政治、业务素质和良好的品行。我国学者龙宗智的条件论可以推出制度取决于条件,但是在一定条件的支撑下,制度对于条件也有一种反作用。即以制度改革,在某种程度上对相关条件产生“拉动”作用,虽然,我国缺乏所谓的“学识法律家集团”,很多法官缺乏现代的法意识和操守,但是现代自由心证的确立在一方面对法官素质的要求提高,另一方面也可以“拉动”我国法官素质的提高。二是明确要求法官应本着良知理性地评价、采信证据。法官在判断案件时,通过经验法则,逻辑法则对法官判案过程中的一个监督。所谓的逻辑法则就是只人们能够得意进行正确的思考所依据的规则,其主要包括同一律,排他律以及矛盾律等,逻辑法则的主要作用是提供了以经验法则为根据,从已知事实推倒出未知事实的逻辑工具.逻辑是法律思维的工具.公正司法需要逻辑力和逻辑程序加以保障。所谓经验法则,是只人们在长期生产生活以及科学实验中,对客观外界普遍现象与通常规律形成的一种理性认识.经验法则具有一般性,他是不证自明的显然性命题,是法官评价证据的主要依据。逻辑推理及日常生活经验是对法官的逻辑法则和经验法则的规制提出的要求,这个要求可以简单的概括为理性,法官应该是一个理性的人,其经验,推理,自由心证都应该建立在理性的基础上.逻辑法则和经验法则则构成了对自由心证的内在制约.
二:外部制约机制。任何的自律都是没有他律所起到的作用强大。在内在制约机制确保也具有不确定性的情况下,外部制约机制则是自由心证实施的最底保障.在这里我认为除了建立健全直接言辞证据原则,建立证据庭前审查制度,完善审判监督机制,以及审判书的改革等制度,另外就是要加强当事人的监督,也就是赋予当事人的监督权力,(这里是权力,而不是权利)。卢俊认为,人生而自由平等,人从自然状态进入社会状态是不可避免的。在这种转化的过程中,我们每个公民将自己的私权力牺牲一部分,转让给集体,形成社会的公权力,并且自愿接受公权力的指导,为的就是更好的享受自由财产和人身的安全。从我国现在实行的诉讼模式来看,虽然已经在很大程度上允许当事人的控辩,但是职权主义的色彩还相当浓厚,法院与控方和辩方还没有形成合理的司法距离。辩方始终还是弱势的一方。所以,我认为,在当事人陷入诉讼,也就是自己的权利受到威胁的时候,应该将自己先前给予集体的那份权力,转化成监督的权力,这样一方面是为了使“蹩足”的诉讼三角形正常化,另一方面也可以监督法官正确行使自由心证的原则,使其潜在的危险消灭在制度的规范中。总之,只要具有良好的,健全的制约机制,自由心证将发挥出很大的科学性和功能性。


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天津市防洪抗旱条例

天津市人大常委会


天津市防洪抗旱条例


《天津市防洪抗旱条例》已由天津市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议于2007年9月13日通过,现予公布,自2007年12月1日起施行。

  天津市人民代表大会常务委员会

  2007年9月13日

  天津市人民代表大会常务委员会

  公告

  第九十八号

  第一章 总则

  第一条 为加强和规范防洪抗旱工作,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 在本市行政区域内从事防治洪水、沥涝,防御风暴潮和抗旱的有关活动,适用本条例。

  第三条 防洪抗旱工作坚持以人为本、科学防治、全面规划、统筹兼顾、团结协作和局部利益服从全局利益的原则。

  第四条 各级人民政府应当加强对防洪抗旱工作的统一领导,组织有关部门、单位,动员社会力量,做好防洪抗旱以及洪、涝、潮、旱灾害后的恢复与救济工作。

  市和区、县人民政府应当将防洪抗旱工程设施建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划,提高城乡防洪抗旱综合减灾能力。

  第五条 市水行政主管部门在市人民政府领导下,负责全市防洪抗旱的组织、指导、协调、监督等日常工作。

  区、县水行政主管部门在区、县人民政府领导下,负责本辖区防洪抗旱的组织、指导、协调、监督等日常工作,业务上受市水行政主管部门的指导。

  其他有关部门按照各自职责,做好防洪抗旱的相关工作。

  第六条 任何单位和个人都有依法参加防洪抗旱的义务。

  市和区、县人民政府应当对在防洪抗旱工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。

  第二章 灾害防治

  第七条 全市防洪规划,由市水行政主管部门依据海河流域综合规划会同有关部门编制,报市人民政府批准,并报国务院水行政主管部门备案。批准后的全市防洪规划纳入城市总体规划。

  和平区、河东区、河西区、河北区、南开区、红桥区的防洪规划由市水行政主管部门统一编制。其他区、县的防洪规划,由本区、县水行政主管部门依据全市防洪规划会同有关部门编制,报本级人民政府批准,并报市水行政主管部门备案。

  第八条 全市除涝、防潮等专业规划,由市水行政主管部门依据全市防洪规划会同有关部门编制,报市人民政府批准。

  区、县除涝专业规划,由区、县水行政主管部门依据全市除涝规划会同有关部门编制,报本级人民政府批准,并报市水行政主管部门备案。

  城市排水规划应当符合全市除涝规划和水污染防治规划。

  第九条 建设防洪抗旱工程设施,应当符合全市防洪规划和水资源综合规划。

  受洪水、风暴潮威胁的单位兴建自保工程应当符合防洪、防潮、除涝规划要求和设计标准。

  第十条 建设防洪抗旱工程设施,应当明确工程管理机构,安排运行管理经费,保证工程设施建成后的正常运行。

  第十一条 已投入使用的防洪抗旱工程设施的管理责任人,应当按照有关规定对工程设施进行维护管理,并对工程设施的运行安全负责。

  市和区、县水行政主管部门应当对防洪抗旱工程设施定期组织检查,对不符合防洪(含防潮)标准或者有严重质量缺陷的设施,应当责成管理责任人采取除险加固措施,限期消除危险或者重建。

  水库大坝的检查监督按照国家有关法律、法规执行。

  第十二条 市国土资源主管部门应当会同相关部门和有关区、县人民政府对山体滑坡、崩塌和泥石流隐患进行全面调查,划定重点防治区,并设立警示标志,采取预防和治理措施。

  第十三条 市水行政主管部门和市环境保护行政主管部门,应当会同有关部门和区、县人民政府,提出划定饮用水水源和备用水源保护区的方案,报市人民政府批准后向社会公告。

  第十四条 各级人民政府应当加大投入,完善排水设施和污水处理设施,实现雨水、污水分流,达标排放。

  第十五条 本市鼓励对雨洪水资源的开发利用。雨洪水收集利用的具体规定和鼓励政策由市人民政府另行制定。

  新建、改建、扩建建设项目,应当因地制宜地建设雨水收集利用设施。

  第十六条 市和区、县水行政主管部门应当采取措施,在保证防洪安全的前提下,充分拦蓄、收集雨洪水。

  第三章 防汛与抗旱

  第十七条 防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥,分级分部门负责。

  第十八条 市人民政府设立防汛抗旱指挥机构,负责组织领导全市的防汛抗旱工作。其办事机构设在市水行政主管部门。

  区、县人民政府设立防汛抗旱指挥机构,在市人民政府防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下,执行上级防汛抗旱指令,统一指挥本地区的防汛抗旱工作。其办事机构设在区、县水行政主管部门。和平区、河东区、河西区、河北区、南开区、红桥区的防汛抗旱办事机构的设定,由各区人民政府指定。

  市和区、县防汛抗旱指挥机构及其成员单位的职责分工由本级人民政府确定。

  第十九条 本市的汛期起止日期为每年6月15日至9月15日。情况特殊时,市防汛抗旱指挥机构可以决定提前进入或者延长防汛期。

  当河流的水情接近保证水位,水库水位接近设计洪水位、海潮超过警戒潮位或者防洪工程发生重大险情时,市或者区、县防汛抗旱指挥机构可以宣布进入紧急防汛期,并报上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。

  第二十条 市水行政主管部门应当会同有关区、县人民政府,根据国家批准的防御洪水方案,结合本市实际情况,编制本市洪水调度方案,报市人民政府批准,并报国家防汛抗旱指挥机构备案。

  第二十一条 市和区、县水行政主管部门应当根据批准后的洪水调度方案、防洪抗旱工程设施和水资源状况,编制防洪预案,报本级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。

  防洪预案应当根据实际情况变化,适时修改完善。修改后的防洪预案,按原程序报批。

  第二十二条 水库和重要闸坝、泵站的管理部门应当根据批准后的洪水调度方案和防洪预案,以及工程设施实际情况,制定调度运用计划,报有管辖权的防汛抗旱指挥机构批准,并报上一级防汛抗旱指挥机构备案。

  第二十三条 水库和重要闸坝、泵站等防洪工程设施的管理单位,在执行调度运用计划时,必须服从有管辖权的防汛抗旱指挥机构的统一调度指挥和监督。

  第二十四条 市和区、县防汛抗旱指挥机构各成员单位应当依据防洪预案的要求,按照职责分工,做好相关工作,并及时向本级防汛抗旱指挥机构报告有关情况。

  第二十五条 有防洪、防潮任务的单位,应当根据洪水调度方案和防洪预案,制定本单位的防洪、防潮措施,征得所在地的区、县水行政主管部门同意后,由有管辖权的防汛抗旱指挥机构监督实施。

  第二十六条 河道、水库、闸坝、泵站、海堤等工程管理单位,应当按照规定对工程设施进行巡查,发现险情,应立即采取抢护措施,并及时向所在地的区、县防汛抗旱指挥机构和上级主管部门报告。发生重大险情时,所在地的区、县防汛抗旱指挥机构应当立即组织抢险。

  第二十七条 发生汛情、潮情、旱情紧急情况,市和区、县防汛抗旱指挥机构应当向有关单位通报。有关单位应当采取相应措施,减少灾害损失。

  电视、广播、报纸等新闻媒体应当根据市和区、县防汛抗旱指挥机构提供的汛情、潮情、旱情,及时向社会发布防汛抗旱信息。

  第二十八条 在紧急防汛期或者其他发生汛情、潮情紧急情况时期,市或者区、县防汛抗旱指挥机构可依照职权采取下列措施:

  (一)因抢险需要,调用物资、设备、交通运输工具和人力,取土、占地、砍伐林木;

  (二)组织群众安全转移;

  (三)紧急处置壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和清除阻碍行洪的障碍物;

  (四)依法决定实施陆地和水面交通管制;

  (五)其他应急措施。

  市或者区、县防汛抗旱指挥机构采取以上措施,任何单位和个人应当服从统一指挥,不得阻拦。

  调用的物资、设备、交通运输工具和人力,事后应当及时返还或者给予适当补偿。取土、占地、砍伐林木的,应当依法向有关部门补办手续。

  第二十九条 在汛期或者其他发生紧急汛情、潮情、旱情时期,河道、水库、闸坝、海堤、泵站、码头、排水工程设施等的使用,必须服从市或者区、县防汛抗旱指挥机构的统一调度和指挥;利用水工程设施和与防汛抗旱有关的水体从事旅游、航运、体育、餐饮、娱乐等活动,必须服从市或者区、县防汛抗旱指挥机构的统一管理。

  禁止任何单位和个人擅自启用防洪抗旱工程设施。

  第三十条 市和区、县水行政主管部门应当会同有关部门根据水资源条件、水工程状况和经济社会发展用水需求,编制抗旱预案,报本级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。

  第三十一条 在旱情发生时,市和区、县防汛抗旱指挥机构应当组织有关部门,确定干旱等级,按照抗旱预案,及时采取相应措施。

  第三十二条 在旱情紧急情况下,市或者区、县防汛抗旱指挥机构应当按照优先保障城乡居民基本生活用水的原则,采取以下应急措施:

  (一)核减用水计划和供水指标;

  (二)暂停洗车、洗浴等服务业用水和高耗水工业用水;

  (三)对机关、企事业单位、居民用水实行定时、定点、限量供应;

  (四)启动城市应急后备水源;

  (五)统一对地表水、地下水、再生水、淡化后海水等水源进行调配;

  (六)组织车辆实行人工送水;

  (七)临时设置抽水泵站,开挖输水渠道,应急打井,建蓄水池;

  (八)必要时封堵有关排水、排污口门,保护水源水质;

  (九)其他应急措施。

  第三十三条 旱情紧急情况下的跨流域调水预案,由市水行政主管部门编制,经市人民政府同意,报国务院水行政主管部门批准。

  本市跨区域的调水预案,由市水行政主管部门会同有关区、县人民政府制定,报市人民政府批准。

  第四章 保障措施

  第三十四条 发生灾害后,各级人民政府应当组织有关部门和单位,做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的水毁工程设施修复工作。

  第三十五条 受灾地区的防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关部门和单位,对洪、涝、潮、旱灾害造成的损失和影响情况进行核实,提出减灾措施,及时报本级人民政府和上一级防汛抗旱指挥机构。

  第三十六条 防洪抗旱经费按照政府投入为主、受益者合理负担的原则筹集。

  各级人民政府应当采取措施,提高防洪抗旱投入的总体水平,保证防洪抗旱工程设施建设资金及时到位和配套资金足额落实。

  第三十七条 防洪抗旱经费主要用于下列事项:

  (一)防洪抗旱工程设施建设、维护和修复;

  (二)水文测报、旱情监测、通信预警、生物措施等防洪抗旱非工程设施的建设、维护和修复;

  (三)抗洪抢险和水毁工程的修复;

  (四)防汛抢险、抗旱物资储备;

  (五)防汛机动抢险队伍、抗旱服务组织建设;

  (六)防洪抗旱日常工作。

  防洪抗旱资金必须专款专用,严格审计监督。

  第三十八条 市和区、县防汛抗旱指挥机构应当按规定储备一定数量的防汛抢险、抗旱物资。

  有防洪、防潮自保任务的单位应当储备必要的抢险物料,并接受市和区、县防汛抗旱指挥机构的监督检查。

  第三十九条 市和区、县人民政府应当建立健全防汛抗洪抢险专业队伍,配备一定数量的专业技术人员、设备、车辆,提高防汛抢险能力。

  本市鼓励组建农民用水者协会等抗旱服务组织。各级人民政府对抗旱服务组织应当予以扶持。

  第四十条 在汛期或者其他发生紧急汛情、潮情、旱情时期,公安、交通、公路等有关部门应当保障防汛、抗旱指挥和抢险车辆优先通行,免收过桥(路)费。防汛、抗旱指挥和抢险车辆标志由市公安交通管理部门印制,市防汛抗旱指挥机构核发。

  第四十一条 市和区、县防汛抗旱指挥机构应当建立健全防汛抗旱信息系统,提高防汛抗旱预报、预警和指挥决策支持能力。

  第五章 法律责任

  第四十二条 违反本条例规定,工程管理责任单位对不符合防洪(含防潮)标准或者有严重质量缺陷的防洪抗旱工程设施,未按照水行政主管部门要求采取除险加固措施,按期消除危险的,由水行政主管部门责令限期改正,并处一万元以上五万元以下罚款;逾期不改正的,处五万元以上十万元以下罚款。

  第四十三条 违反本条例规定,在汛期或者其他发生紧急汛情、潮情、旱情时期,利用水工程设施和与防汛抗旱有关的水体从事旅游、航运、体育、餐饮、娱乐等活动,不服从统一管理的,由水行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处一万元以上五万元以下罚款。

  第四十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,视情节轻重和危害后果,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;应当给予治安管理处罚的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)拒不执行经批准的调度方案、预案的;

  (二)拒不服从防汛抗旱指挥机构统一调度和指挥的;

  (三)擅自启用防洪抗旱工程设施的;

  (四)截留、挤占、私分和挪用防汛抗旱经费及物资的。

  第四十五条 对违反本条例的行为,法律、法规已有处罚规定的,按其规定处罚。

  第六章 附则

  第四十六条 本条例自2007年12月1日起施行。

关于加强土地利用更新调查工作有关事项的通知

国土资源部


关于加强土地利用更新调查工作有关事项的通知

国土资发【2003】296号

 
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局),新疆生产建设兵团国土资源局:

近年来,随着经济快速发展,土地利用现状发生了很大变化,部分地区的土地利用现状基础图件陈旧,现势性不强。为满足各项管理工作深入开展对土地利用现状调查提出的新要求,很多地区组织开展了土地利用现状更新调查的工作。为维护土地利用调查工作的严肃性,进一步规范全国土地利用更新调查工作秩序,确保调查数据的准确、客观,保持成果的延续性和现势性,保证调查成果质量,针对目前部分地区在更新调查中出现的问题,现将更新调查有关事项通知如下:


一、加强组织和管理


土地利用更新调查工作(以下简称“更新调查”)作为一项基础性的调查工作,技术难度高、任务重,涉及面广,政策性强。各地要进一步提高对调查工作重要性的认识,本着实事求是、认真负责的态度,对更新调查工作统一部署、统筹安排,做好协调工作,实施有效管理。


(一)加强对更新调查的组织领导


部将成立全国土地资源调查领导小组,负责全国更新调查的组织部署、检查指导和验收工作。各地应根据本地实际情况,加强组织领导,充分调动省(区、市)土地资源调查机构及有关部门和单位的积极性,密切配合,各尽其责。


(二)保证必要的工作经费


各级国土资源管理部门要积极主动向当地政府汇报,努力争取经费支持。同时,也要积极开通渠道,多方筹集资金,有条件的地区可从新增建设用地有偿使用费中单列基础调查经费,专款用于更新调查。


(三)建立调查责任制


各地在更新调查中要实事求是、客观真实调查本地区的土地利用变化情况,严禁弄虚作假。建立严格的调查责任制度,明确工作人员责任,对工作中的弄虚作假行为及虚报瞒报数据要严格查处。


二、明确工作程序


(一)实施方案报批


县级开展更新调查工作必须向省级国土资源管理部门提出正式申请,并将实施方案报省级国土资源管理部门,经省级批准后方可进行。省会城市、计划单列市及全省域开展更新调查工作,实施方案须报国土资源部批复。


(二)技术培训、试点


更新调查工作的业务性和技术性很强,各地应对更新调查人员进行严格的技术培训,加强技术指导。各地可采取培训与试点相结合的方式,使调查人员熟练掌握技术规定、工作流程和工作方法,保证调查成果的规范性,提高工作效率和调查质量。


(三)检查验收


更新调查成果质量检查必须按照外业、内业两个阶段依次进行,只有通过了外业成果检查后,方可进行内业工作。内业成果质量检查合格后才可进行数据建库工作。更新调查成果验收严格按照“自检-预检-验收”三个阶段进行。
各省(区、市)国土资源管理部门负责本辖区内的县级更新调查成果的检查和验收工作。各省(区、市)、计划单列市、省会城市的更新调查成果由国土资源部负责验收。


(四)成果上报确认


县级更新调查成果省级验收合格后,由省级国土资源管理部门分批报送我部,经我部确认后,方可纳入变更调查数据库中。


三、严格技术要求


各地在开展土地利用更新调查工作中要严格按照土地调查有关技术规程和技术规定,客观、科学地开展土地更新调查工作。要充分利用现有的航空摄影、卫星遥感资料,采用地理信息系统和数据库等新技术、新方法,按照新《全国土地分类》体系,本着满足国土资源管理需要、提高工作效率、节约调查经费、一查多用的原则,因地制宜开展土地利用现状更新调查,全面查清土地利用现状,更新基础图件,汇总、统计各类土地数据,建立更新调查数据库及管理信息系统,实现土地调查成果的信息化管理,提高国土资源业务管理的信息化和现代化水平。


(一)比例尺要求


更新调查图件比例尺不得小于原土地利用现状调查和土地变更调查的比例尺。条件具备的地区,尤其东部经济发达地区和大中城市的郊区、城乡结合部地区,应加大调查图件的比例尺,尽量采用1:5000或1:2000等大比例尺;平原地区可以不调查达不到上图面积的零星地物,但应适当降低最小上图的图斑面积指标。


(二)数据接边


全国勘界工作已经结束,县级以上行政界线已经确定,各地应充分收集和利用本次勘界成果资料,依照勘界结果核对、更新原来的工作界线,量算控制面积,全面完成辖区内数据接边。各级行政界线数据接边工作,应由上一级国土资源管理部门统一组织进行。


(三)建立数据库


建立土地利用更新调查数据库是更新调查的主要内容之一,各地的更新调查工作应与数据库建设工作统一考虑、同步进行。调查成果必须按照土地利用数据库建设标准,建立土地利用更新调查数据库,并以信息系统方式来管理更新调查成果。通过建立数据库进一步对更新调查工作成果进行检查和整理,完成数据分析和统计工作。


(四)土地分类


更新调查中应采用城乡一体化的土地分类或过渡分类系统。各地根据本地的实际情况,有条件的地区可执行新的城乡统一的土地分类,条件不具备的地区,更新调查分类按照《全国土地分类(过渡期间适用)》执行。


(五)成果分析


各地应加强对更新成果的分析,将更新调查成果与以往历史调查数据进行对比,尤其对辖区内因开展更新调查出现耕地大幅减少和建设用地大幅增加的情况,查找并分析数据差异具体原因,提出与土地变更调查成果衔接的处理办法。


四、加强检查验收、保证成果质量


各地要严格实行检查验收制度,严格把关。严格按照“自检-预检-验收”三级验收程序验收调查成果。调查工作结束后,应对调查结果进行自检,编写自检报告,及时修改完善自检中存在的问题。自检通过后,应及时向更新调查成果验收主管部门提出验收申请。验收主管部门根据申请组织预检和验收。我部也将对各地更新调查成果进行抽查。


各地要建立严格、完善的更新调查质量控制体系,确保调查成果的质量。坚决杜绝趁更新调查任意篡改地类的行为。各地应重点检查更新调查的地类,确保调查与实地地类一致。对检查中出现的地类错误,要严肃对待,及时纠正。对更新调查中建设用地增加及耕地减少的图斑,在预检、验收时实行图斑地类错误“一票否决制”,发现一处这种地类错误,预检、验收则为不通过。当地要组织全面自查、自纠后,再申请预检。如因相同地类判断错误,连续三次预检未通过,视为弄虚作假。给予相关责任人通报批评,调查成果不予以验收。


五、加强成果应用及更新维护


土地利用更新调查成果是国土资源管理的基础数据,各地要加强管理,进一步提高调查成果的应用化水平。要充分发挥调查成果在土地利用规划修编等国家重大项目中的基础作用;在建设用地审批、土地开发复垦整理项目管理以及土地执法监察等国土资源管理日常业务中,要坚持更新调查成果作为各项管理工作的基础和依据,建立“以图管地”的国土资源管理新机制,提高管理科学化决策水平。另外,要严格保持更新调查成果资料的现势性,及时变更更新调查成果,满足国土资源管理的需要。


各地在更新调查工作中要注意总结经验,及时发现、解决工作中出现的问题,重大问题要及时报部地籍管理司。


二○○三年八月四日

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